民事调解制度的体系化完善
于晓晴
调解具有便于修复社会关系、提高诉讼效率、矛盾化解彻底等优势。在社会转型矛盾多发的当下，面对有限的司法资源，纠纷解决的难度和压力愈发凸显。此次民事诉讼法修改认真回应时代要求，科学总结实践经验，有多个条文的修改涉及调解，对调解制度进一步加以完善，呈现出体系化的特征。
一、诉讼调解的体系化发展
修改后的民事诉讼法对诉讼调解在诉讼的各个节点上加以全面拓展，涵盖了起诉、立案、庭前、庭审、庭后乃至一审、二审和再审等诉讼的各个阶段，这就进一步彰显了诉讼调解的体系化特征。在诉讼调解的体系中，修改后民诉法第122条、第133条第(二)项规定的调解更应当引起关注。
修改后民诉法第122条规定了起诉后的“先行调解”。有的观点将“先行调解”称为“诉前调解”，认为属于非诉调解。理由是第122条是在“起诉和受理”一节中，位置是在第123条(关于法院应当保障当事人的诉权和案件受理立案规定)、第124条(关于受理和不予受理情形及其处置的规定)之前，因此从逻辑上看，应当解释为受理前的调解。由于法院尚未受理诉讼，所以一般将其称为“诉前调解”。笔者不赞同这一观点，这涉及到诉权保护和诉的起点问题。称第122条规定的情形为“诉前调解”，存在以下问题:一是将法院的立案(受理)作为诉的起点，既不利于当事人诉权的保护，也不能充分解释法院“不予受理”裁定的性质和当事人对此裁定可以上诉的权利。二是将“诉前调解”作为非诉调解，既不符合司法实践，也不符合对条文的文义理解，不利于充分发挥“先行调解”的功用。笔者认为诉的起点应当是当事人的起诉，对当事人的起诉，法院负有审查的职责，立案和裁定不予受理都是审查的结论，立案只是审判程序的开始。这样理解既有利于保护当事人的诉权，也符合审判权被动性的特征。此外，将“先行调解”理解为“诉前调解”即非诉调解会排除法官调解，不当地限制了调解的主体。从该条文义来看，当事人起诉到法院后，应当由法官对当事人的起诉进行审查，这就存在审查法官进行调解的可能性，“先行调解”从文义上并没有排除法官调解。从司法实践来看，近年来许多法院对起诉后的调解采用了“预立案”的做法。所谓的“预立案”，是指法院对原告提起的诉讼，办理预立案登记后，征询当事人的意见，当事人同意调解的，就由法院立案庭的法官或者民庭的法官进行调解，或者采用委托调解的方法。调解不成的，再正式立案，进入审判程序。这种“预立案”中的调解包括法官的调解，所以不宜称为“非诉调解”。
修改后民诉法第133条第(二)项的规定增加的调解应为立案调解和庭前调解，这也是司法实践的产物。最高人民法院《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》第9条规定，“进一步强化立案调解工作。在案件立案之后、移送审判业务庭之前，要充分利用立案窗口‘第一时间接触当事人、第一时间了解案情’的优势，积极引导当事人选择调解方式解决纠纷”。第10条规定，“积极探索和加强庭前调解工作。在案件移送审判业务庭、开庭审理之前，当事人同意调解的，要及时进行调解”。
这里需要强调的一点是:“先行调解”、“立案调解”、“庭前调解”的调解主体有哪些?笔者认为，这三种调解的主体应有三种:一是法官乃至法官助理;二是受法院委托或当事人选择的人民调解员等非诉调解主体;三是受法院邀请协助调解的有关单位、技术专家、律师等。由此可见，诉讼阶段进行的调解并不必然都是诉讼调解，仍然存在着非诉调解，只有法院主持的调解才是真正的诉讼调解。
二、对违法诉讼调解的有效规制
虽然诉讼调解由法官主持，协议达成又以双方当事人的合意为必要条件，但诉权和司法权的滥用仍存在可能，违法调解的存在已经被司法实践所证明。所以，对违法调解予以有效的规制是修法的必然选择。
1.对恶意调解的司法处罚。对我国诉讼调解制度的批评之一是对违法调解的处罚规定不够完善，导致一些当事人恶意串通，通过调解损害他人利益甚至国家利益和社会公共利益，逃避法定义务。修改后民诉法第112条规定，“当事人之间恶意串通，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并根据情节轻重予以罚款、拘留;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。第113条规定，“被执行人与他人恶意串通，通过诉讼、仲裁、调解等方式逃避履行法律文书确定的义务的，人民法院应当根据情节轻重予以罚款、拘留;构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这两条是对包括恶意调解在内的恶意诉讼的司法处罚规定，处罚的力度较大，赋予法院的自由裁量权也较大。
2.第三人改变或撤销调解书之诉。为增强对违法调解规制的有效性，修改后民诉法综合运用了多种制度设计，第56条第3款规定的第三人改变或撤销原调解书之诉即是其中之一。这一制度赋予了第三人对损害其民事权益的违法调解提起改变或撤销之诉的权利，既畅通了第三人权利救济的法律渠道，又有利于对违法调解的发现及规制。这一制度主要借鉴了法国和我国台湾地区的第三人撤销诉讼的制度，但将调解书纳入申请撤销的对象为一创设。
3.违法诉讼调解的再审。再审程序是我国诉讼法上专门纠错的重要制度设计，违法诉讼调解的有效规制离不开这一程序。修改后的民事诉讼法对违法诉讼调解的再审启动规定了三条路径:一是第198条规定的各级法院院长对本院、上级法院对下级法院发现生效调解书确有错误的，依职权提起再审;二是第201条规定当事人对违反自愿和合法原则的生效调解书申请再审;三是第208条规定检察机关对损害国家利益、社会公共利益的生效调解书提出抗诉或检察建议。
显而易见，这三个路径对于纠正违法诉讼调解特别是虚假调解、恶意调解等具有重要作用，但不同的启动条件又难免会给司法实践带来困难和疑惑。那么如何正确看待这些不同的启动条件?笔者认为，应当根据法律规定原意，结合前后条文及司法实践来理解。如法院依职权提起再审的条件是发现调解书确有错误，但司法实践已经证明，并非只要有错误就必然地、绝对地启动再审，是否启动再审根本仍取决于调解是否遵循了自愿原则，是否符合法律规定。再如当事人申请再审的条件是提出证据证明调解违反自愿原则或协议内容违反法律规定，若以许诺当事人一定的利益诱使其达成调解协议或以“以判压调”等方法迫使其同意调解，显然违反自愿原则，但也不能将违反自愿原则的适用范围扩大，比如为促成情绪严重对立的当事人互谅互让、握手言和，不告知其另一方采取的一些激烈言行，则是调解的艺术和策略，不能看成隐瞒真相，从而认为违反了当事人的自愿原则。同理，检察机关对损害国家利益、社会公共利益的调解有权提出抗诉或检察建议，这里的国家利益、社会公共利益也不能孤立地理解为绝对地排除了个人利益，因为，一方面国家利益和社会公共利益的概念具有相当的不确定性，另一方面许多情况下国家利益也是通过个人利益表现出来的，我们不能仅凭事物的表象判断事物的本质。如虚假调解、恶意调解等，严重背离调解的原则，其损害的就不仅仅是当事人或案外人的利益，而且是对法律秩序的恣意违反，必然损害国家利益。当然，也不能把所有损害当事人或案外人利益的违法调解都不加分析地一概视为损害国家利益，因为两者毕竟有质的差异。
(作者为山东省人民检察院检委会专职委员)
陕西省实施《基本农田保护条例》细则
陕西省人民政府
陕西省实施《基本农田保护条例》细则
陕西省人民政府令第30号
《陕西省实施〈基本农田保护条例〉细则》已经省人民政府第五次常务会议通过，现予发布施行。
省 长 程安东
一九九六年四月四日
陕西省实施《基本农田保护条例》细则
第一章 总 则
第一条 为了对基本农田实行特殊保护，促进农业生产和国民经济的发展，根据国务院《基本农田保护条例》（以下简称《条例》）的规定，结合我省实际，制定本细则。
第二条 县级以上地方各级人民政府土地管理部门和农业行政主管部门按照职责分工，主管本行政区域内基本农田保护区的保护管理工作。
乡级人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。
第三条 一切单位和个人都有保护基本农田的义务，有权对侵占、破坏保护区的基本农田以及其他违反《条例》和本细则的行为进行检举、控告。
第二章 划 定
第四条 省人民政府土地管理部门、农业行政主管部门应当会同有关部门编制全省基本农田保护区规划，经省人民政府审定，报国务院批准后，组织实施。
地、市、县土地管理部门、农业行政主管部门根据上一级基本农田保护区规划和下达的基本农田保护面积指标，会同有关部门编制本行政区域基本农田保护区规划，经本级人民政府审定，报上一级人民政府批准后，组织实施。
乡（镇）人民政府根据县级人民政府基本农田保护规划编制本行政区域内的基本农田保护区规划，报县级人民政府审查批准后，组织实施。
地处山区的偏远乡（镇），经县级人民政府审查批准后，可以按照县级基本农田保护规划方案直接组织实施。
第五条 下列耕地应当划入基本农田保护区：
（一）高产、稳产田；
（二）国家和县级以上地方人民政府确定的商品粮、棉、油及名、特、优、新农产品生产基地；
（三）有良好的水利与水土保护设施的耕地；
（四）经过改造和正在实施改造计划的中低产田；
（五）县级以上人民政府确定的专业菜田；
（六）农业科研、教学试验田和良种繁育基地；
（七）非果树优生区的果园；
（八）其他需要予以保护的耕地。
第六条 划入保护区的耕地，视其生产条件和地力水平分为两级：
生产条件好、产量高、长期不得占用的耕地，划为一级基本农田；
生产条件较好、产量较高，或者经过改造，可达到中、高产水平，规划期内不得占用的耕地，划为二级基本农田。
关中平原和汉中盆地列为省级基本农田保护的重点区域。
各级人民政府可以根据实际需要确定当地的保护重点。
第七条 基本农田保护区的范围界线，由县级人民政府土地管理部门会同同级农业行政主管部门，依据土地利用总体规划和基本农田保护区规划，按控制指标以乡（镇）为单位具体划定。
第八条 基本农田保护区划定以后，乡（镇）人民政府应向县级土地管理部门报送下列资料：
（一）基本农田保护区面积汇总表；
（二）基本农田保护区情况登记表；
（三）基本农田保护区分布图（比例尺：1∶10000或1∶25000）；
（四）基本农田保护的规章制度。
图表内容，由省人民政府土地管理部门会同省人民政府农业行政主管部门确定。
第九条 划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立统一标志，予以公告，由县级人民政府土地管理部门建立档案，并抄送同级农业行政主管部门。
县级基本农田划定后，由地区行署或市人民政府组织验收。
第十条 划定基本农田保护区时不得擅自改变原承包者的承包经营权。
对基本农田保护区内原有的非农业生产性的构筑物应当进行登记，有条件的，应当逐步搬迁或拆除。
第三章 保 护
第十一条 基本农田保护区一经划定，任何单位和个人不得擅自改变或者占用。国家能源、交通、水利等重点建设选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田保护区内耕地的，应向县级土地管理部门领取并填写《申领〈基本农田占用许可证〉呈报表》经县级农业行政主管部门同意后，向省土地管理部门申领《基本农田占用许可证》。申领《基本农田占用许可证》时还应持有下列文件：
（一）建设项目的批准文件；
（二）建设用地申请表或预约用地申请表；
（三）占用基本农田保护区耕地造地费（以下简称造地费）预交协议。
第十二条 省土地管理部门在受理申请之日起15日内，会同省农业行政主管部门提出意见，报省人民政府批准后，由省土地管理部门颁发《基本农田占用许可证》。
建设用地单位在领取《基本农田占用许可证》后，方可按《陕西省土地管理实施办法》规定的建设用地审批程序与权限，办理审批手续。
第十三条 经批准征用、占用保护区内基本农田从事非农业建设的单位，除按照有关法律、法规规定缴纳税费外，还应当向县级人民政府土地管理部门缴纳造地费。造地费标准为：
一级基本农田占土地补偿费、安置补助费的80％至100％，二级基本农田占土地补偿费、安置补助费的60％至80％。
第十四条 兴建电力、交通、水利等重点建设项目占用保护区内基本农田的，经省人民政府批准，可以减免造地费。
占用基本农田保护区内菜地，已按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金的，免缴占用基本农田保护区耕地造地费。
第十五条 在基本农田保护区内，禁止进行下列行为：
（一）建窑、建房、建坟和其它非农业生产性构筑物；
（二）排放、堆放不符合国家有关标准规定的废气、废水、废渣（粉尘）和垃圾、污泥等固体废弃物；
（三）使用国家禁止使用的农药和其它化学药品；
（四）闲置、荒芜耕地；
（五）破坏或擅自移动、改变基本农田保护区内保护标志（界桩、界牌）和水利排灌系统、田间道路等农业基础设施；
（六）擅自挖砂、采石、采矿、取土；
（七）擅自将耕地变为非耕地。
第十六条 县级以上人民政府农业行政主管部门，负责本行政区域内的基本农田的质量保护工作，逐步建立基本农田地力监测网络，分析地力变化情况，定期向本级人民政府提出保护区内耕地地力变化状况报告以及相应的地力保护措施，并为农业生产经营组织和农业劳动者提供农业科学技术指导。
第十七条 农村集体经济组织或者村民委员会应当定期或者在基本农田保护区内耕地承包经营权变更时，对基本农田保护区内耕地地力等级进行评定。
第十八条 县级人民政府应当根据当地实际情况制定基本农田保护区内耕地地力分等定级办法，由县级人民政府农业行政主管部门会同土地管理部门组织实施，对基本农田保护区内耕地地力分等定级，并建立档案。
第十九条 县级以上人民政府农业行政主管部门应当会同同级环保行政主管部门对基本农田保护区内耕地环境污染进行监测与评价，并定期向本级人民政府提出环境质量与发展趋势报告。
第二十条 修建铁路、公路、电力等重点建设项目确需占用基本农田的，其他建设项目和区域开发项目对基本农田有直接影响的，在建设项目环境影响报告书中，必须有基本农田环境保护方案；环境保护行政主管部门在审批时，应征得同级农业行政主管部门对基本农田环境保护方案的同意。
基本农田环境保护设施，应当与建设项目主体工程同步设计、同步施工、同期投入使用。基本农田环境保护设施建成后，由环境保护行政主管部门会同同级农业部门验收。
第二十一条 向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥的，必须符合国家有关标准。
第二十二条 因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本农田环境污染事故的，当事人必须采取措施，并向当地环境保护行政主管部门和农业行政主管部门报告，接受调查处理。
第四章 监督管理
第二十三条 基本农田保护区划定后，县级以上地方人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护责任书，乡级人民政府应当与农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书。
基本农田保护责任书包括下列内容：
（一）基本农田的范围、面积、地块；
（二）基本农田的等级；
（三）保护措施；
（四）当事人的权利与义务；
（五）奖励与处罚。
农业承包合同应当载明承包农户和专业队（组）对基本农田的保护责任。
第二十四条 建立基本农田建设保护基金。基本农田建设保护基金主要由造地费、荒芜费、耕地占用税构成。基本农田建设保护基金由财政部门管理，专款专用，主要用于新的基本农田开垦、建设和中低产田改造，使用办法由省人民政府另行制定。
第二十五条 土地管理部门、农业行政主管部门可以从造地费中，各提留2％的业务管理费，用于基本农田保护的监督管理工作。
第二十六条 基本农田保护区划定后，因水土流失和其他自然灾害造成基本农田保护区面积变化的，由乡（镇）逐级上报原批准机关予以调整。
第二十七条 基本农田批准占用减少后，地区行署和市、县人民政府应当在本行政区域内调整补充，保证基本农田保护面积相对稳定。
二级基本农田经过建设、改造，建成“吨粮田”、“双千田”或旱作高产粮田的，应调整为一级基本农田。
非果树优生区的果园通过果树更新，应逐步退果还粮。
第五章 罚 则
第二十八条 因生产和建设对保护区内基本农田造成破坏的，由土地管理部门责令造成破坏的单位或个人限期恢复，并按《土地复垦规定》第十四条，向遭受损失的一方支付土地损失补偿费；无法恢复的，按《土地复垦规定》第十二条第一、二款处理，并按本细则第十三条规定，缴纳基本农田造地费。
第二十九条 违反本细则第十一条、第十二条、第十三条规定批准征、占用基本农田保护区内耕地的，其批准文件无效，对非法批准的单位主管人员，由其所在单位或上级主管机关给予行政处分，占用的土地，按非法占地处理；由此给用地单位、被征地单位和个人造成损失的，批准单位和个人应当负责赔偿。
第三十条 经批准占用基本农田保护区内耕地，超过一年未使用的，县级以上土地管理部门可以征收相当于征地费用或出让金总额 20％以下的土地闲置费；连续两年未使用的，由县级以上人民政府土地管理部门报本级人民政府批准，收回用地单位的土地使用权，注销土地使用证。逾期未缴纳土地闲置费的，除按期追缴外，并按日加收3‰, 的滞纳金。
承包经营基本农田保护区内耕地的个人弃耕抛荒的，由农村集体经济组织收回承包经营权。
第三十一条 违反本细则规定，在基本农田保护区内建房、建厂、建窑、建坟或者擅自挖砂、采石、取土、开挖渔塘，严重毁坏种植条件以及擅自将耕地变为非耕地的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定责令限期治理，可以并处被破坏耕地每平方米15元以下的罚款。
第三十二条 违反本细则第十五条（二）、（三）、（五）项规定，造成基本农田环境污染和破坏的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门会同农业行政主管部门依照《陕西省农业环境管理办法》的规定，责令直接责任者限期治理，可以并处造成经济损失二至三倍的罚款。
第三十三条 向基本农田提供不符合国家有关标准的肥料或者城市垃圾、污泥的，由县级以上人民政府农业行政主管部门给予警告，或者处以造成经济损失的一至二倍的罚款。
第三十四条 阻碍基本农田保护工作或破坏基本农田保护基础设施，违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，由司法部门依法追究刑事责任。
第三十五条 国家工作人员在基本农田保护工作中徇私舞弊，玩忽职守，造成基本农田破坏的，对负有直接责任的主管人员和有关人员由所在单位或上级主管部门给予行政处分，构成犯罪的，由司法部门依法追究刑事责任。
第三十六条 当事人对处罚决定不服的，可以在接到处罚决定之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级行政主管部门申请复议，也可直接向人民法院起诉；逾期不申请复议、不起诉，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第六章 附 则
第三十七条 本细则由省人民政府负责解释。
第三十八条 本细则自发布之日起施行。