江苏省南京市人大常委会


南京市人民代表大会常务委员会

　　公 告

　　第2号

　　《南京市水资源保护条例》已由南京市第十三届人民代表大会常务委员会第二十六次会议于2006年11月29日制定，江苏省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2007年1月16日批准，现予公布，自2007年3月1日起施行。

　　

南京市人民代表大会常务委员会

2007年2月1日

　　

　　南京市水资源保护条例

　　（2006年11月29日南京市第十三届人民代表大会常务委员会第二十六次会议制定，2007年1月16日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第二十八次会议批准）

　　第一章　总　 则

　　第一条　为了加强水资源的保护，实现水资源的可持续利用，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》以及《江苏省水资源管理条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

　　第二条　本市行政区域内地表水和地下水的水资源保护，适用本条例。

　　城市地表水的水资源保护，法律、法规另有规定的，从其规定。

　　第三条　市、区（县）人民政府应当将水资源保护工作纳入国民经济和社会发展计划，建立和完善水资源保护机制，保障用水安全，促进水资源可持续利用。

　　第四条　市、区（县）水行政主管部门按照规定的权限，负责辖区内水资源保护的统一监督管理工作。

　　其他有关行政主管部门按照职责分工，负责水资源保护的有关工作。

　　第五条 水资源保护应当遵循科学规划、统筹兼顾、保护优先、综合利用、节约用水、防治污染的原则，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。

　　第六条 饮用水源保护区的划定和保护应当符合法律、法规的规定。

　　第七条 任何单位和个人都有保护水资源的义务，有权对破坏和污染水资源的行为进行制止、检举和控告。

　　第二章　地表水资源保护

　　第八条　市水行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门以及其他有关部门，根据水资源保护规划、流域综合规划和经济社会发展要求，按照管辖权限对辖区内河道、湖泊等水域拟定水功能区划，经同级人民政府批准后实施。经批准的水功能区划应当向社会公告。

　　水功能区划一经批准，不得擅自调整。确需调整的，由原拟定机关按照规定程序报请批准。

　　第九条　水行政主管部门应当在水功能区边界设立明显标志，明确水质保护目标。

　　任何单位和个人不得破坏、擅自移动水功能区标志。

　　第十条　水行政主管部门依法实施取水、入河排污口设置以及河道、湖泊管理范围内建设项目等行政许可事项，应当符合水功能区划。

　　第十一条　在水功能区从事工程建设以及养殖、旅游、水上运动、餐饮等开发利用活动的，不得影响本水功能区及相邻水功能区的水域使用功能，不得降低水功能区水质目标确定的水质。在暂未划定水功能区的水域进行开发利用活动的，不得影响相邻水域已划定水功能区的水域使用功能。

　　第十二条　在河道、湖泊等水域进行治理和开发利用活动，应当符合水资源保护规划和水资源保护的相关要求，科学安排水工程的建筑结构，合理使用建筑材料，保持水体自然形态和水生态系统，维护水体自净能力。

　　对淤积严重或者富营养化的河道、湖泊等水域，市、区（县）人民政府应当及时组织清淤疏浚，采取有利于净化水体的工程、生物治理措施。

　　第十三条 在河道、湖泊管理范围内从事港口、码头、桥梁、船台、输变电工程、隧道等工程建设项目，其施工作业、弃置施工废弃物的位置和方式应当在工程建设施工方案中明确。需要改变工程建设施工方案的，应当报经原批准机关同意。

　　第十四条 直接从河道、湖泊等水域取水的单位和个人，除依据法律、法规规定不需要申请取水许可的情形外，应当依法向水行政主管部门申请取水许可，并按规定缴纳水资源费。

　　本市取水许可实行分级审批。具体权限由市人民政府依法确定、公布。

　　第十五条 在饮用水源保护区内禁止下列行为：

　　（一）设置排污口；

　　（二）新建、扩建码头、砂场、船厂、水上加油站等污染水源的建设项目；

　　（三）向水体排放工业废水和生活污水；

　　（四）在滩地和岸坡堆放、存储、填埋，或者向水体倾倒废渣、垃圾等固体废弃物、污染物以及其他有毒有害物；

　　（五）使用高毒高残留农药；

　　（六）违反法律、法规规定的其他行为。

　　在一级保护区内，除禁止前款规定的行为外，还禁止下列行为：

　　（一）从事采矿、采石（砂）、取土以及爆破等活动；

　　（二）使用炸药、农药等有毒有害物品捕杀水生动物；

　　（三）设置畜禽养殖场或者在水体放养畜禽；

　　（四）从事运动、旅游、娱乐、餐饮等可能污染饮用水源的水上经营活动；

　　（五）新建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目。

　　第十六条　环境保护行政主管部门应当会同水行政主管部门等有关部门，按照同级人民政府批准的饮用水源保护区排污口整治方案，限期清除地表水饮用水源地一级保护区内所有排污口以及陆域范围内的主要污染源，控制地表水饮用水源地二级保护区内影响饮用水源安全的开发利用活动。被责令限期整改的排污口设置单位和污染物排放单位不得拒绝、拖延。

　　经批准的排污口整治方案应当向社会公示。

　　第十七条　取水口的设置应当符合水功能区划。已设置的取水口不符合水功能区划和区域供水规划的，应当限期调整。

　　新建、改建、扩建的集中式饮用水水厂取水口应当设置在饮用水源地范围内。

　　已设置的集中式饮用水水厂取水口因河床发生变化影响取水或者水质长期未能达标的，应当及时向有管辖权的水行政主管部门申请调整取水口，经批准后对取水口位置予以调整。城市集中式饮用水水厂调整取水口还应当向行业主管部门报告。

　　第十八条　市、区（县）人民政府应当加强农村水资源、水环境和水生态的保护，加快推进水源工程建设，加大调水力度，鼓励和扶持农村集体经济组织和农民兴建蓄水、保水工程，科学安排对农村河道、湖泊等水域的综合整治，畅通水流，改善水质。

　　市、区（县）人民政府应当加大对农村饮用水基础设施建设的投入，对农村不符合饮用水要求的饮用水源地制定整治方案，加强农村饮用水卫生监测，加强农村饮用水源地的环境保护，提高饮用水源地水质达标率，保障农村饮用水安全。　

　　第十九条　市、区（县）人民政府及有关部门应当采取措施，加强用水定额管理，降低供水管网漏失率，鼓励节水技术的研究，推广节水工艺和节水设备、产品，提高节水水平。在丘陵山区等水资源紧缺地区，应当限制高耗水项目建设。

　　工业用水应当推广循环用水，降低耗水量，提高水的重复利用率；农业用水应当推广节水灌溉方法，合理调整种植业结构；生活用水应当推广节水型器具。

　　鼓励各行业使用中水，推广雨水收集和利用装置。

　　第三章　地下水资源保护

　　第二十条　开采地下水应当坚持总量控制、优化利用、分层取水，并符合地下水开发利用规划和年度计划中确定的可采总量、井点布局、取水层位的要求，防止水体污染、水源枯竭和地面沉降。

　　第二十一条　严格控制地下水取水指标和地下水取水工程。对地表水供水管网覆盖的区域，除符合水资源保护规划且对水温、水质有特殊需求的开发利用活动外，水行政主管部门不得办理新的地下水取水许可。

　　第二十二条 开采地下水应当按照地下水的水文地质单元和自然分层规律，做好孔隙水、裂隙水、岩溶水等不同类型地下水的止水工作。

　　任何单位和个人不得将浅层地下水与深层地下水混采，不得将矿泉水、地热水与普通地下水混采。

　　第二十三条　直接从地下取水的单位和个人，除法律、法规规定不需要申请取水许可的情形外，应当依法申请取水许可。

　　需要取用矿泉水、地热水的单位和个人，应当在依法取得取水许可证并办理相关手续后，按照取水许可规定的要求取水。

　　第二十四条　市、区（县）人民政府应当控制开采矿泉水、地热水以及与其相关的普通地下水资源。取水单位和个人应当按照经批准的年度取水计划取水。

　　地下水位明显低于水资源保护规划规定的地下控制水位时，所在区水行政主管部门应当向市水行政主管部门提出年度取水计划核减意见，经依法批准后，由所在区水行政主管部门对取水单位和个人的年度取水计划进行核减。在地下水位未恢复到正常水位前，水行政主管部门不再办理新的地下水取水许可。

　　第二十五条 任何单位和个人不得向废井排放或者倾倒污水、垃圾、废渣以及其他废弃物。

　　报废、闲置或者施工未成的深井，深井所属单位或者施工单位应当按照规定采取封、填处理措施，防止污染地下水。

　　水行政主管部门应当加强对深井实施封、填的监督。

　　第四章　水污染防治

　　第二十六条　在河道、湖泊新建、改建或者扩大排污口的，建设单位应当报经有管辖权的水行政主管部门审查同意。可能影响渔业资源、渔业生态环境或者农业灌溉水环境的，水行政主管部门还应当征求农林行政主管部门的意见。

　　水行政主管部门应当按照规定程序对建设单位设置入河排污口申请提出意见。建设单位未报送水行政主管部门对排污口设置意见的，环境保护行政主管部门不予审批该项目的环境影响报告书。

　　经审查许可设置排污口的，建设单位应当按照许可的地点和方式等要求设置排污口及排放污染物，并采取相应的水资源保护措施。　　

　　第二十七条 水行政主管部门应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向同级环境保护行政主管部门提出限制排污总量意见。

　　环境保护行政主管部门应当根据限制排污总量意见，结合实际制定排污量削减计划下达到排污单位，并负责检查计划落实情况，监督单位达标排放。水行政主管部门监测发现该水域污染物排放总量超过水域纳污能力或者水功能区水质不达标时，应当及时通报环境保护行政主管部门，环境保护行政主管部门不得发放新的排污许可证，并应当限期削减污染物排放总量。

　　第二十八条　建设等行政主管部门应当加快城镇污水收集系统、污水集中处理设施以及污水管网等配套建设，逐步将污水引入城镇污水集中处理设施。

　　城镇污水已经通过管网引入污水集中处理设施的地区，市政公用行政主管部门应当责令排污口设置单位限期废除原通向自然水体的排污口。

　　城市新区以及新建的开发区、工业区、住宅区等应当建设污水管网并实行雨污分流。

　　第二十九条 海事管理机构应当依法加强船舶污染内河水域环境的监督管理，保护内河水域环境。

　　船舶应当采取防溢、防渗、防漏等安全措施，防止对水体的污染。

　　禁止船舶向内河水域排放废油、残油、货物残渣和船舶垃圾，排放不符合国家和地方排放标准的生活污水和船舶污染物。

　　禁止船舶向旅游风景区、取水口水域、水库等依法需要特别保护的水域排放含油污水、压载水、洗舱水和生活污水。

　　第三十条 农林等行政主管部门应当通过免费组织培训、发放期刊等方式指导农业生产者改进种植和养殖技术，科学合理使用农药、化肥、饲料等农业投入品，推进农村生活污水、人畜粪便、农作物秸秆的综合治理和利用，逐步实现农村垃圾的集中处置，减少农村水体污染，改善农村生态环境。

　　第三十一条　市、区（县）人民政府应当加强备用水源的规划和建设，保障饮用水安全。

　　市、区（县）人民政府应当组织有关部门制定城镇饮用水安全保障应急预案，当饮用水水质发生重大变化，达不到饮用水标准，或者供水水量严重不足时，及时启动应急预案。

　　第五章　监督管理

　　第三十二条　市、区（县）人民政府及有关部门应当定期向上级人民政府和同级人民代表大会或者其常务委员会报告辖区内饮用水源地的水质状况、水质保护情况等有关水资源保护工作，并向社会公布，接受群众和社会监督。

　　第三十三条　市、区（县）水行政主管部门应当依照法律、法规的规定，履行有关水资源保护的下列监督职责：

　　（一）检查水资源保护规划和水功能区划的实施情况；

　　（二）监督检查取水单位和个人遵守取水许可制度的情况；

　　（三）监督检查单位和个人入河排污口设置前置许可制度的执行情况以及在河道、湖泊管理范围内的建设项目等开发利用水资源的活动；

　　（四）监督管理计划用水、节约用水的执行情况；

　　（五）监测地表水、地下水的水量、水质、水位的动态情况，并进行水质评价；

　　（六）掌握限制排污总量意见的执行情况，并有权向有关部门提出意见，同时向同级人民政府报告；

　　（七）其他依法应当履行的监督职责。

　　第三十四条　市、区（县）人民政府有关部门应当按照法律、法规或者规章规定，做好相关水资源保护的监督管理工作：

　　（一）环境保护行政主管部门负责对水环境保护和水污染防治的统一监督管理，对水环境的质量状况进行定期监测；

　　（二）市政公用行政主管部门负责城市供水、用水、排水和节水的监督管理，对城市供水水质以及排入城市排水设施的水质、水量进行定期监测；

　　（三）国土资源行政主管部门负责地热水、矿泉水勘查、开采的有关监督管理工作；

　　（四）卫生行政主管部门负责饮用水的卫生安全监督，对饮用水水源的卫生状况进行定期监测。

　　第三十五条　水行政主管部门以及环境保护、市政公用、卫生等行政主管部门应当严格执行水质监测国家技术规范和标准，建立水资源监测档案，共享有关水质、水量监测数据、资料，监测结果由市人民政府组织有关部门定期向社会统一公布。

　　加强对饮用水源地水质的动态监测，逐步实行水质自动在线监测。

　　水资源的监督性监测不得收费。

　　第三十六条 水行政主管部门发现水功能区重点污染物排放总量超标、水质不达标，或者出现区域地下水位明显下降等问题，应当及时报告同级人民政府，并向同级环境保护行政主管部门通报。发现饮用水源地重点污染物超标或者受到污染源威胁的，还应当及时通知取水单位采取相应的防范和处置措施，并向同级行业主管部门通报。

　　有关人民政府应当及时采取治理措施，并向社会公告。

　　第三十七条 市、区（县）水行政主管部门应当对辖区内水资源保护状况进行科学考察和调查评价，编制水资源公报，定期公告上一年度水资源水质水量、开发利用和废水、污水排放等情况。

　　第三十八条 水行政主管部门以及环境保护、市政公用、卫生、国土资源等有关行政执法部门应当认真履行水资源保护职责，严格监管，及时受理投诉、举报，依法查处破坏或者污染水资源的违法行为。发现涉及其他部门执法管辖范围的违法行为时，应当及时通报有关部门，有关部门应当及时进行查处并反馈处理情况。

　　第六章　法律责任

　　第三十九条 水行政主管部门和其他有关行政主管部门及其工作人员，违反本条例，有下列行为之一的，由其上级行政机关责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）违法办理有关行政许可事项的；

　　（二）未按规定进行水质、水量、水位监测的，或者对监督性监测收取费用的；

　　（三）发现破坏或者污染水资源的违法行为或者接到违法行为的举报后不予查处的；

　　（四）违反本条例规定，在监督检查中发现重大水污染事故或者隐患，未依法履行报告、通报或者通知职责，并造成严重后果的；

　　（五）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。

　　第四十条 违反本条例规定，破坏、擅自移动水功能区标志的，由水行政主管部门责令其停止违法行为，按照损毁程度责令赔偿，并可以处警告或者五百元以上二千元以下的罚款。

　　第四十一条　违反本条例规定，在水功能区从事不符合水功能区划的开发利用活动，对水域使用功能造成严重影响的，由水行政主管部门责令停止违法行为，采取补救措施，可以依法对开发利用单位的年度取水计划予以限制。

　　第四十二条　违反本条例规定，在饮用水源保护区内设置排污口的，由市、区（县）人民政府责令其限期拆除；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由建设单位承担。

　　在饮用水源保护区内新建、扩建污染水源的建设项目的，由市、区（县）人民政府责令停业或者关闭。

　　第四十三条　违反本条例规定，将浅层地下水与深层地下水进行混采，或者将矿泉水、地热水与普通地下水混采的，由水行政主管部门责令其停止违法行为，限期采取补救措施，按照情节轻重，可以处五千元以上五万元以下的罚款。

　　第四十四条　违反本条例规定，未按许可要求设置入河排污口的，由水行政主管部门责令限期改正，按照情节轻重，处一万元以上十万元以下的罚款。

　　第四十五条　违反本条例有关饮用水源保护区规定以及本条例规定的其他行为，由水行政主管部门、环境保护以及其他有关部门按照有关法律、法规的规定予以处罚。

　　第七章　附　 则

　　第四十六条　本条例下列用语的含义：

　　水功能区，是指为满足水资源合理开发和有效保护的需求，根据水资源的自然条件、功能要求、开发利用现状，按照流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求，在相应水域按其主导功能划定并执行相应质量标准的特定区域。

　　水功能区划，是指水功能区划分工作的成果，其内容应当包括水功能区名称、范围、水质现状、功能要求及保护目标等。

　　中水，是指废水、污水经处理后达到一定的水质标准，可在一定范围内重复使用的非饮用水。

　　退水，是指各种污水、雨水和废水等向江河、湖库、渠道等水体排放的行为。

　　止水，是指为了确保地下水分层开采，所采取的防止各种不同类型地下水之间混合开采、串通开采的成井技术措施。

　　第四十七条　本条例自2007年3月1日起施行。

　　

论公民权利的宪法保障

甘肃省静宁县人民法院 魏齐富

内容摘要：
宪法对公民权利的详尽规制，不应是原则性的条款表述，而应以规则性条款加以规定，以便于公民权利的宪法规制在宪法实践中的具体援引和作为司法判断的依据。确认宪法对公民直接效力和确认宪法对公民受侵犯而予以直接救济，已成为法治下市场经济发展的必然要求。在国际上将公民权利的有效保障视为民主和法治的重要标志的潮流下，我国宪法也应对公民权利的切实保障作出必要的回应。
关键词：
公民权利 国家权力 直接效力 宪法诉讼

公民权利的宪法规制

新中国成立以来，制定了四部宪法，其中“五四”宪法、“七五”宪法、“七八”宪法对公民权利的规定，在排序上均次于国家机构，说明这三部宪法对公民权利的轻视。“八二”宪法将公民权利首次提到国家机构的章列之前，应该说，“八二”宪法对公民规定已经相当进步了，这也表明国家在保障公民基本权利上，以宪法的形式加以规范法律化。公民地位排在总纲之后国家机构之前。体现了主权在民的宪法思想。
1789年的《人权宣言》宣告，公民权利是天赋的、自然的、人人平等而具有的、不可消灭的权利。同时也要求“一切政治结合的目的都在于保存自然的、不可消灭的人权。”(1)亦是言，权力来源于民众，现代国家从法律意义上说，应当是民众选举代表，组成国家，由民众集体授权给国家，以保护民众的基本权利不受侵犯和执行社会公共意志，维护民众的正常有序的生活。从这点出发，公民权利是宪法精神的终结所在，国家权力只是保障和实现公民强有力的手段和工具而已。
“八二”宪法以前的三部宪法，均推崇国家权力至上，忽视并规避对公民权利切实保障。明显的漏洞即在于，政治活动中张扬和宣示主权在民，但现实的政治生活中，拥有主权的民众却被无数次愚弄，“主权在民”仅成为少数人玩弄宪法的招牌而已。其实质即国家权力远远高于公民权利，这在宪法的排序上即可看出。
“八二”宪法对公民权利的大幅度提升，表明“他应该是他自己的主人”。（2）人民当家作主，即人民主权，按法律精神而言，权力是为实现权利而由权利派生的。公民权利在宪法中的至上性正是权力合法性和正当性的依据和根本。当然，公民权利的天赋性和至上性决定其为宪政理论的出发点和归宿点，它是宪法制定和实施的终极目的。
我国宪法对公民权利的地位作了明确规制，但对公民权利的范围却没有加以明确划分。我国宪法采取“列举式”的授权方式规制公民权利的范围，这意味着宪法没有规定的，公民不得享有，否则是违法的，严重违背了“法不禁止即自由”的公理性宪法原则。
宪法对公民权利范围的规制，应该体现“法不禁止即自由”的原则，不应仅仅只限于宪法原则性条款所列举的，而应根据宪法精神派生和廷伸：一切与宪法精神不相冲突和抵触的权利，均应归属到公民权利的范畴。但事实上，我们的宪法只注重宪法的成文化条款所赋予的权利，未成文但根据天赋和自然精神所应享有的权利却不在其保障之内。但是，法律的成文化不能涵盖法律精神。所以，成文条款之外的权利在受侵犯后，应当得到宪法的直接或间接救济。
我国宪法中对公民权利的规制，以原则性规范为主，过于笼统，过于模糊。马克思说：“法律是肯定的、明确的、普遍的规范。”（3）当然，宪法规范的明确性主要应以规则来体现，并且只有规则才能做到肯定、明确。宪法是为了规制国家权力，保障基本人权而制定的，权力的界限和权利的保障都需要在宪法中加以明确化。宪法对公民权利不作具体规定，而只以“确认原则为限”，权利的种类、范围和界限不明确，保障公民权利就只会是一句空话，而随意限制、剥夺公民权利的违宪现象就不会受到制止和惩处。
由于我国宪法规范以原则性为主，并且在立宪、修宪时就以原则性为指导思想，导致我国宪法中原则性规范过多，公民权利的规制也不例外，要切实保障公民权利不受侵犯和及时救济，应当以规则性规范来界定公民权利的范围，也是确定合宪与违宪的唯一标准。

公民权利与国家权力的关系

首先，我们应该明确权利和权力的次序关系，若果对二者的孰先孰后存在模糊或者有意规避，对探讨公民天赋权利的保障毫无益处。宪法对公民权利的明确而正当的宣示，即意味着对传统“人治”权力毫不客气的限制。尤在现代法治理念国家的运行过程中。更加强调国家权力的有限操作性和公民权利的有限妨害性。
宪法之所以成其为一个国家的根本大法，因之于它代表着组成国家的基本元素即公民的无尚权利和利益，是对公民存在价值合法而正当的肯定。亦是言，对国家机关无限权利的否定，它承载着公民天赋权利能够实现而且应当实现的法治精神。
公民权利是社会成员的个体自主和自由在法律上的反映，享有权利是社会成员实现个体自主和自由的具体表现。立宪正是为了明确界定国家权力运行的范围和力度，从而赋予公民直接参与国家管理的大部分领域的权利，以及公民在授予国家权力时所保留的自然权利不被侵犯。
当然，要使公民权利得到善良有序地行使，并作为国家机关正常而健康运行的一个内容，对国家权力的限制，则成为立宪及司宪的根本目的。对公民权利的保护，则是宪法调整国家权力和公民权利关系的终极目的。基于此，在权力交易的一级市场中，人民通过宪法将自己的主权权力委托给国家和政府，国家和政府所支付的对价理应是合理配置权力，并且规范权力的有效运行，促进和保障公民权利的实现。
明确国家权力的范围，规范国家权力的运行，才能明确肯定地赋予公民权利应有的法律尊严。任何民主国家都承认，国家权力来自人民的授予。人民通过民主选举将自己的主权权力委托给依法成立的各类国家机关。由此推断，国家机关的权力仅限于法律所明确规定的范围，法无明确规定的“权力”，应由人民保留，国家机关不得行使，更不得侵犯。
可是，长期以来，我国宪法对国家机关的权力极少制约，而对公民的权利和自由过多干预和任意限制，乃至于侵犯，形成本末倒置的局面。
面对现行宪法在制约国家权力和保障公民权利基本瘫痪状态下，我们应当具有这样一种认识：国家是公民的集合体，国家权力乃是公民权利的派生和延伸，作为原始权的公民权利独立于作为派生权的国家权力。国家权力不得也不应当超越于公民权利之上，公民权利为国家权力的行使划出了界线。国家权力从宪政理论上将其设计为保障和促进社会成员即公民平等地享有权利，并作为公民自由和追求幸福的公力支柱。
国家权力和公民权利是相互冲突和消长的关系，国家如果“不惜牺牲一切而求得机器的完善，由于它以机器较易使用而宁愿撤去机器的基本动力，结果它将一无所用。”（4）说明国家不惜牺牲作为国家权力存在依据的公民权利时，国家权力的骤然膨胀必然导致公民权利的萎缩和抑制。若果宪法按照宪政理论的设计，将公民权利规制得详实而具体，国家权力的行使自然就受到相对的限定和制约。
人的社会，是由于人需要有一个能够维护群体利益和人的权利被侵犯时得到公正救济这样一个团体，才自发组成国家，国家作为一个庞大的社会组织，其权力不是神授，也不是天然的，正如霍布豪斯所说：“国家的职责是为公民创造条件，使他们能够依靠本身努力获得充分公民效率的一切。”（5）亦是言，权利派生权力，权力服务权利。
我国传统的国家权力即行政权的至上本位，直接影响了现代宪法对公民权利的确认和保护。“八二”宪法尽管对公民权利作了必要的列举，但是，公民权利一旦受到侵犯，却无法得到及时而妥善的救济。我们强调国家公利益而轻视公民私利益，或者说着重在建设和加强国家权力，而散置和削弱公民权利。立法权和司法权往往受到传统核心权力??行政权的左右和干扰。整个社会系统要正常运转，离不开面面俱到的行政权，但行政权的无限膨胀，对国家的法治建设和公民民主权利的保护恰恰有所损益。因为：“没有一种暴力能强迫生长，任何一种依靠感情的一致，依靠对意义的理解，依靠共同愿望的有社会价值的事情，都必须体现自由。”（6）要体现自由，必须张扬宪政威仪，宪政的精神便是：权利至上。
“自由是独立于别人的强制意志，而且根据普遍的原则，也能够和所有人的自由并存，它是每个人由于他的人性而具有的独一无二的、原生的、与生俱来的权利。”（7）自由是一切公民权利的出发点，从自由派生出的公民权利是宪法保障的具体归宿，宪法对公民权利保障的终极目的，不过是体现国家主人即人民的自由而已。
要保护公民权利不受任意侵害，必须用宪法形式来限定国家积极作为的权力和消极不作为的义务，无论是对权力的限定，还是对义务的设置，均体现宪法对公民权利的善良保护。我们在申明国家权力的有限性和公民权利的至上性同时，也应明确：公民权利的保护需要借助国家权力的干预，公民权利受到侵害后，国家权力的直接介入正是权利派生权力的初始目的。
这种国家对公民权利的干预实际上也丰富了公民权利的内涵：公民权也由经典的自由权转变为生存权和发展权。这两项权利也涵盖了我国宪法对公民权利的罗列。要使公民得到最根本最广泛的生存权和发展权，则不能放任公民权利的无限滥用，否则谈不上维护和保障其权利，相反则有损于公民权利的实现。“自由的领域就是生长发展的领域，自由和控制之间没有真正的对立，因为每一种自由都依靠一种相应的控制。”（8）
我们在探讨国家权力和公民权利的同时，应当批判一种极其粗暴的行为，那就是我国的基层政府在行政执法中，滥用行政权，并使用墨镜、手铐、警笛的暴力行为，对公民权利的肆意侵犯，而我们的宪法却视若无睹，这背后是一种封建特权和权力至上在作祟，在我们传统的公私意识里，公权对私权享有无可辩驳的支配权，这也导致了我国现行宪法在制定时就潜藏着一种封建专制权力的阴影。所以，我们的人民朝着民主的方向发展，而定其经国大略的宪法却严重滞后。

我国宪法对公民权利保障的缺陷

近现代宪法的发展历程告诸我们，人们之所以承认国家，承认少数统治者的权力地位以及制定宪法和实施宪政，其良好愿望在于将自身无可达到的希望寄托于宪政的执行者??国家。借助国家公权力来保护每个公民所应享有的权利。这才是立宪施宪的初始目的。但是，我们一贯传统的思维却将这种人类共通的宪法精神加以严格规避，谁倡导自由，谁便是自由化思潮的代言人。殊知，我们要求并张扬的自由是宪法根据自由精神赋予的，是法定的。自由的展开，便是建立在法定自由基础之上的各项公民权利，但我国宪法，从一定程度上看只是旨在温暖人心的价值符号。
我国宪法所确定的立法权和司法权在传统核心权力即行政权面前，疲软无力。行政权的传统力量使得历受政治统治的公民无法具备施行宪政的精神。并且权力的行使亦无现代的宪政理念，他们不希望公民动辄要求权利，而更希望公民的义务履行。在这种恶性循环下，公民的宪政精神得以限制，权力愈加绝对，公民权利处于弱势。
“绝对的服从，就意味着服从者是愚蠢的，就连发命令的人也是愚蠢的，因为他是无须思想、怀疑或者推理，他只要表示一下自己的意愿就够了。”（9）孟得斯鸠的言说，针对中国现行宪法下的国家生活状态，是不会错的。因为，我们的国家主体很少具有这样一种精神：“按照社会条件的许可准确地保护人的天赋权利，其他什么也不能做。”（10）并且，我们的公民同样不具有这样一种精神：“人们的自由要有效，就必须承认某些相互的限制。”（11）这种精神的具体外化，就是利用立宪和施宪来切实有效地规范国家权力，保护公民权利，国家和公民都必须具备现代法治要求的独立和克制的精神，相互尊重。事实上，在市场经济深入发展的今天，社会生活发生巨大变化和人们思想进一步解放的条件下，仍然重国家价值，轻社会价值的同时还重义务、重秩序而轻权利、轻自由。在对待公民基本权利尤其是公民政治权利上，徘徊不前，犹疑不定，这是一种非常危险的游戏，因为“在变了的环境下维持旧秩序等于引起一场革命。”（12）
当下，公民宪政要求的满足，全凭掌握国家权力的统治者赠与，推动国家向现代、文明、民主的方向发展也取决于当下执政者。其实，我们对给予公民权利太多将直接影响政治稳定的担心毫无必要，因为“人民一旦接受了好的准则，将比所有正人君子更能持久地遵守。”（13）
我们必须具有这样一种认识：“公民权利至上是现代宪政以及行政法律制度设计的逻辑起点，现代法律制度的目的就是为了维护公民权利。”（14）就须“打破治人者与治与人者的传统关系的格局，要使国家机关工作人员克制其成为治人者的强烈欲望。”（15）当然要求“主权者”即公民积极主张自己应有的不可剥夺和转让的权利。
宪法是国家大法，是根本法、母法，具有最高效力。但是在保护权公民基本权利上却断无效力可言，司法判断无所凭据，即是言，我国宪法对公民权利的规制无直接效力。无论是大陆法系还是英美法系国家，宪法从来就有直接效力。在二战后制定的宪法中，宪法条文可以直接援用作司法裁判的依据。当然，公民权利规范自在其中。
宪法之所以宣示公民的基本权利，是因为其乃为宪法的精神支柱，也是宪法所要达到的基本目标，同时还是政府正当性合法性来源的理论与现实依据。
宪法之所以确定公民权利以直接效力，是因为公民权利乃私权，相对国家权力而言，在施行上不依靠公力是软弱无力的。为切实保障公民权利不受国家权力的任意侵害，其直接效力在司宪和司法实践中足以对抗国家权利，即公民应当享有宪法赋予的抵抗权。若果公民权利无直接效力，即公民不能依据宪法规范在受侵害后提起诉讼，则处于优势地位的国家权力因缺乏外在强制，拒绝或迟延履行义务，从而导致公民权利实际上得不到有效救济，而只是国家的“恩慧”。这和宪政精神大为悖逆。
我国宪法没有明确规制公民权利在受侵犯后的救济措施。尽管我国宪法序言明确宣示其“为国家的根本大法，具有最高效力”，公民及一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织“都必须以宪法为根本的活动准则。”但由于我国宪法对公民权利保障机制的不建全，从而使宪法原则在实际的政治生活和司法实践中难以得到落实，侵犯公民权利易于反掌，尤是国家行政机关在行政执法过程中更为甚，由于宪法条文的过于原则化，极易被权力代理人架空，成为各种违宪行为合法化的避护伞。而宪法却没有追究违宪责任的常备机构和配套措施。其实质则是公民权利成为不可诉的权利，宪法上规定的公民权利和自由，只不过是一张空头支票和“乌托邦条款” 而已。
孟德斯鸠说“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”（16）权力的被滥用，是因为权力的过于绝对，自行定位成“治人者”的国家工作人员得不到应有的监督，违宪后又得不到相应的责任追究。救济，宪政所急需。