济南市出租汽车货运管理办法
山东省济南市人民政府
济南市出租汽车货运管理办法
《济南市出租汽车货运管理办法》已经2002年2月8日市人民政府第28次常务会议审议通过，现予公布，自2002年4月1日起施行。
市长 谢玉堂
二００二年三月二日
第一条 为加强出租汽车货运管理，维护货物运输市场秩序，保障运输经营者和货主的合法权益，根据有关法律法规规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称出租汽车货运是指道路货物运输经营者采用装有出租营业标志的小型厢式货运汽车，供货主临时雇用，并按时间、里程和规定费率收取运费的运输经营活动。
第三条 在本市行政区域内从事出租汽车货运及相关活动的单位和个人，适用本办法。
第四条 市交通行政管理部门是本市出租汽车货运的主管部门，其所属的市道路运输管理机构履行具体管理职责。
县（市）、区交通行政管理部门和运输管理机构按照规定的职责，具体负责辖区内出租汽车货运的管理。
计划、公安、工商、税务、物价、质量技术监督等政府有关部门应当按照各自职责，配合交通行政管理部门做好出租汽车货运管理工作。
第五条 出租汽车货运的发展应当与市场需求和城市交通条件相适应。本市对出租汽车货运实行正确引导、积极扶持、鼓励竞争、规范管理的政策，对其发展规模实行宏观调控，发展计划由市交通行政管理部门会同计划、公安部门制定，报市政府批准并每年定期向社会公告。
第六条 凡申请建立出租汽车货运企业的，应当向市道路运输管理机构提出书面申请，并按照第七条规定的条件筹建。市道路运输管理机构应当自申请者筹建完毕之日起十五日内进行审查，符合条件的，核发《中华人民共和国道路运输经营许可证》。
第七条 从事出租汽车货运的企业，应当符合下列条件：
（一）有独立承担民事责任的能力；
（二）有50辆以上、核定载质量1吨以下、驾驶室与货厢分离且符合环保要求的厢式货运汽车；
（三）有固定的办公场所和与经营规模相适应的资金、停车场地；
（四）有车辆信息服务网络。
第八条 经批准从事出租汽车货运的企业，其营运车辆必须具备下列条件：
（一）有公安部门核发的专用牌照；
（二）安装交通部门监制的固定式专用顶灯；
（三）安装税务部门核准、质量技术监督部门检定的税控里程计价表，并在醒目位置张贴运价标签；
（四）喷涂企业统一的标志色和标识；
（五）标明企业名称、租车电话和监督电话号码；
（六）有市道路运输管理机构核发的《中华人民共和国道路运输证》。
第九条 禁止任何单位和个人假冒、伪造、转借、转让或者非法使用货运出租汽车专用标志、标识。
第十条 单位和个人可以将本办法实施前已从事营业性货物运输的车辆组织起来，按第六条规定的程序和第七条规定的条件组建出租汽车货运企业，也可以按第七条有关规定将车辆改造后，加入到具有经营资质的出租汽车货运企业经营。
第十一条 出租汽车货运企业应当按照物价、交通行政管理部门制定的出租汽车货运收费项目和标准收费（具体收费项目和标准由交通行政管理部门另行公布）。
第十二条 出租汽车货运企业应当按照行业服务规范，为货主提供预约租车、即时租车、包车等服务和相配套的搬运装卸服务。
第十三条 货运出租汽车驾驶员应当符合下列条件：
（一）有本市常住户口或暂住证；
（二）有公安部门核发的机动车驾驶证并有一年以上驾龄；
（三）经职业培训考核合格，并取得货运出租汽车驾驶人员上岗资格。
第十四条 货运出租汽车驾驶员应当遵守下列规定：
（一）随车携带《中华人民共和国道路运输证》和其他相关证件；
（二）按里程计价表显示金额收费(包车按规定标准收费)，并主动出具专用发票；
（三）按合理路线或货主要求的路线行驶；
（四）不得从事客运经营活动；
（五）未经货主同意不得招揽他人货物同运；
（六）不得将货主遗失的物品据为己有；
（七）不得将车辆交给无货运出租汽车驾驶资格的人员从事货运经营；
（八）对无货主押运的货物，应当使用运货单，做好货物登记和交接；
（九）不得欺行霸市、强拉乱运、扰乱出租汽车货运秩序；
（十）不得承运国家禁止运输的货物和化学危险品。
第十五条 货运出租汽车驾驶员有下列情况之一的，货主可以拒付运费：
（一）不按规定使用里程计价表或不按里程计价表显示金额及标准收费；
（二）不出具出租汽车货运专用发票；
（三）在起步里程内因驾驶员或车辆原因无法完成约定服务；
（四）在营运途中无正当理由中止营运服务。
第十六条 交通行政管理部门应当建立投诉受理制度，及时受理货主和驾驶员的投诉，并将处理结果告知投诉人。
因货运出租汽车驾驶员的过错给货主造成实际损失的，出租汽车货运企业应当承担全部赔偿责任。出租汽车货运企业可以向有故意或者重大过失的驾驶员追偿。
第十七条 出租汽车驾驶员违反本办法有下列行为之一的，由交通行政管理部门按照以下规定给予处罚：
（一）不按规定使用里程计价表或不按规定收费的，责令改正，并可处以200元罚款；
（二）未经货主同意招揽他人货物同运或故意绕道行驶的，给予警告，并可处以200元罚款；
（三）无货运出租汽车驾驶资格的人员驾驶货运出租汽车从事经营的，责令改正，并可处以1000元罚款；
（四）将货主遗失的物品据为己有的，责令改正，并可处以1000元以上3000元以下罚款；
（五）欺行霸市、强拉乱运、扰乱出租汽车货运市场秩序的，给予警告，并可处以5000元以上20000元以下罚款。
第十八条 违反本办法第九条规定的，由交通行政管理部门收缴其非法标志，可并处以1000元以上5000元以下的罚款，对非法使用者处以1000元以上2000元以下的罚款。
第十九条 出租汽车货运企业和驾驶员违反本办法其他规定情节严重的，由交通行政管理部门依法给予吊销《中华人民共和国道路运输许可证》、《中华人民共和国道路运输证》、停业整顿等处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第二十一条 交通行政执法人员在执行监督检查任务时，应当佩戴统一标志，出示执法证件。对滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十二条 货运出租汽车在市区道路上通行的具体规定，由市公安、交通行政管理部门另行制定公布。
第二十三条 本办法自2002年4月1日起施行。
关于“公安分局”的法学解析
我国直辖市、较大的市辖区的公安机关称谓“公安分局”，是民国以来的历史沿用，关于较大的市辖区公安分局的设置设立、管理体制、主体资格、法律属性、外部关联等问题不仅法律规定上存在差异甚至是矛盾与冲突，全国各地的实际情况也有所不同甚至是有些混乱，如何对较大的市辖区公安分局进行制度规范和法律厘定，是我国公安管理体制改革应当急切解决的理论与现实课题。直辖市辖区公安分局的属性、设立、管理等已无争议，市管县领导管理体制改革后大量衍生的所谓地级市所设立的市辖区公安分局无法律依据，在此均不涉及，本文只讨论法定的较大的市辖区公安分局的相关问题。
一、“较大的市”的法律含义
“较大的市”作为一个宪法概念，在地方立法制度与行政区划制度中获得广泛的运用；然而，各处的运用存在着多义性乃至歧义性。根据《宪法》规定，“较大的市”是不享有地方立法权而专享辖区/县权的一类特殊的“市”，《立法法》赋予了“较大的市”的人大与政府享有地方性法规、规章制定权。
我国《宪法》第30条规定中华人民共和国的行政区域划分如下：
（一）全国分为省、自治区、直辖市；
（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；
（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。
直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。
第一款规定的是行政区划制度的一般情形，我国地方行政区划以三个行政层级为常态，即省级－县市级－乡镇级。第二款作出了例外性规定：“较大的市分为区、县”。这里的“较大的市”特指前款第二项的“市”中的某个特定部分，才可分为区、县。
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中凡涉及到“较大的市”的，均规定为 “省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市”，由此具体化了“较大的市”的外延包括两个部分：其一是“经国务院批准的较大的市”，其二是“省、自治区的人民政府所在地的市”。 而《中华人民共和国立法法》第63条规定：“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在的市和经国务院批准的较大的市。”在这三个部分中，“省、自治区的人民政府所在地的市”乃自然获得“较大的市”的地位，无需经过专门的审批程序，其数量由于省级行政区划的稳定而相对稳定，这类城市现有27个：太原、沈阳、长春、南京、杭州、合肥、福州、南昌、济南、郑州、武汉、长沙、广州、南宁、海口、成都、昆明、贵阳、拉萨、西安、兰州、西宁、银川、石家庄、哈尔滨、呼和浩特、乌鲁木齐。对经济特区的设定，多出现在改革开放初期，近二十年来也未批准新增经济特区，“经济特区所在地的市” 有4个：深圳、珠海、厦门、汕头。第三类“较大的市”需经国务院专门审批，先后有18个城市被批准为“较大的市”： 唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳、宁波、淄博、邯郸、本溪、徐州、苏州。
80年代初开始，我国推行市管县体制改革，先是在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委、行署与市委、市政府合并，撤销原有的地区行政公署，实行市领导县体制，后是以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础逐步实行市领导县体制，使城市和农村紧密结合，地市合并和撤地设市工作大范围开展，实行市管县体制的地级市迅猛攀升，完全超越了“较大的市”的外延。尽管如此，国务院没有再审批新的 “较大的市”。市管县体制改革衍生的大量所谓“地级市”，有的地级市也设市辖区，都不就视为法律上的“较大的市”，仅仅应看作是国家行政管理体制改革中的过渡性产物，也将随我国省管县体制的全面实施走向消亡。
二、市辖区公安分局的设立与称谓
我国《宪法》第30条规定直辖市和较大的市分为区、县，第107条还规定县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的公安等行政工作。我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第64条规定：市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。我国《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》第9条规定地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准；其中，县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。根据上述规定，我国市辖区与县一样为地方行政区划，市辖区人民政府属县级地方行政机关，区人民政府应提出方案，报市人民政府批准，并报区人民代表大会常务委员会备案后，设立区公安行政管理机构，管理本区域内的公安行政管理工作。这就表明市辖区公安机关是独立的行政管理机关，其机构设立、编制管理，财政支出、人事任免等事项皆由市辖区人民政府履行法律程序后自主决定，不由该市人民政府或者该市公安机关决定。
而《公安机关组织管理条例》（国务院令第479号）第3条规定：县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下，负责本行政区域的公安工作，是本行政区域公安工作的领导、指挥机关。第6条规定：设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。公安分局内设机构包括综合管理机构和执法勤务机构的设立、撤销，按照国家规定的权限和程序审批。《公安部关于理顺公安派出所和分局管理体制的通知》（公通［1993〕112号）就公安机关管理体制问题重申城市公安分局是市公安局的分设机构，实行上级公安机关领导为主的管理体制，干部任免前要征求区党委、政府的意见。根据上述规定，市辖区公安分局是市辖区公安行政工作的管理机关，由市公安局设立，属市公安局的分设机构，实行市公安局领导为主的管理体制。这就表明市辖区公安分局是市公安局的分设机关，其机构设立、编制管理、财政支出、人事任免等事项由市公安局决定，不由市辖区人民政府决定。
由此看来，我国法律与国务院及公安部关于市辖区公安分局的机构设立、法律属性等的规定是有差异的，甚至说是有矛盾与冲突的。按照法律矛盾与冲突的解决机制，实行上位法优于下位法的原则，市辖区公安分局的设立应由市辖区人民政府决定。这样的话，市辖区公安分局的称谓也不应该称为“××区公安分局”，更不应该称为“××市公安局××区公安分局”，而应该称为“××区公安局”，或者称为更规范化、更国际化的“××警察局（署）”。
三、市辖区公安分局的行政主体资格
我国《行政处罚法》 第15条规定行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第20条规定行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《治安管理处罚法》第7条规定国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。第91条规定治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。根据上述两个法律的规定，我国享有治安行政处罚权的行政主体是县级以上人民政府公安机关，同时法律也授权公安派出所享有警告、五百元以下罚款的行政处罚权。
目前我国较大的市公安机关的机构体系是：市设公安局、市辖区设公安分局、市辖区公安分局下设公安派出所。市辖区公安分局如果定位为市辖区人民政府组成部门，属县级以上公安行政管理机关，依法享有国家法律规定的行政处罚权，具备行政主体资格，这应该是没有争议的。市辖区公安分局如果定位为市公安局派出机构，这里涉及三个问题：一是何谓派出机构，法律、行政法规没有明确规定，派出机构的法律属性本身就无法确定。二是根据《公安部关于理顺公安派出所和分局管理体制的通知》的规定，市辖区公安分局是市公安局的分设机构，而“分设机构”是的法律地位是不清晰的，法律没有“分设机构”一说，“分设机构” 能否认定为“派出机构”。三是根据《公安机关组织管理条例》（国务院令第479号）的规定，设区的市公安局根据工作需要设置市辖区公安分局，把市辖区公安分局认定为市公安局的派出机构，即市人民政府工作部门公安局根据工作需要在一定区域内设置的管理治安行政事务的机构，那么市辖区公安分局只能认定为市人民政府工作部门即市公安局的派出机构，而不是市人民政府的派出机构，更不是市辖区人民政府的派出机构，这里就存在市辖区公安分局是否属于法律规定的县级以上人民政府公安机关的问题。如果说市辖区公安分局是县级以上人民政府公安机关，那么可认定为市级人民政府的公安机关（市公安局派出机构），这样才具备行政主体资格；如果说市辖区公安分局不是县级以上人民政府公安机关，那么可认定为相当于县级以上人民政府公安机关。而相当于县级以上人民政府公安机关在旧的《治安管理处罚条例》规定中才有行政处罚权，依照《行政处罚法》和《治安管理处罚法》是没有治安行政处罚权的，不具备行政主体资格。
四、对市辖区公安分局行政行为的法律救济
对市辖区公安分局行政行为的救济主要关涉行政复议。我国《行政复议法》第12条规定：对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。第15条规定：对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议；对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。
行政管理相对人对市辖区公安分局行政行为的复议机关选择权关键是对城市公安分局的定位的理解。行政管理相对人不服市辖区公安分局具体行政行为，能否向政府申请行政复议，由哪级政府受理，有不同的认识：一种情形是不能向市辖区政府申请行政复议，理由是市辖区公安分局是市公安局的分设机关，不是区政府的组成部门；另一种情形是可以向市辖区政府申请行政复议，但对受理机关又有两种意见：一种是市辖区政府，理由是市辖区政府是市辖区公安分局的同级政府；另一种是市政府，理由是市辖区公安分局是市公安局的派出机构，对政府工作部门派出机构具体行政行为不服的，可以向政府工作部门的同级政府申请行政复议。我国行政执法实践中的作法也是不统一的，认为市辖区公安分局是市辖区人民政府工作部门，行政管理相对人对市辖区公安分局的具体行政行为不服的，可向市辖区人民政府申请行政复议，或者向市公安局申请行政复议；认为市辖区公安分局是市人民政府工作部门公安局依法设立的派出机构，行政管理相对人对市辖区公安分局的具体行政行为不服的，可向设立市辖区公安分局的市公安局或者市公安局的市人民政府申请行政复议。
五、市辖区公安分局与公安派出所的关联
国务院《公安机关组织管理条例》第6条规定设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所。《公安机关组织管理条例》只规定市、县、自治县公安局根据工作需要可设置公安派出所，并没有明文规定市辖区公安分局也可设置公安派出所。《公安部关于理顺公安派出所和分局管理体制的通知》在肯定城市公安分局是市公安局的分设机构的同时，又指出公安派出所是县（市）、区公安（分）局管理治安工作的派出机构，要由县（市）公安局或者区公安分局直接领导和管理。实际上我国市辖区公安分局基本都按按街道辖区设置的公安派出所，派出机机构再设派出机机构的做法，在现有法规政策中无法理依据。市辖区公安分局作为市公安局派出机关，是代表市公安局行使行政职能，只承担有限的独立责任。市辖区的公安派出所当为市公安局派出机关，其现由市辖区公安分局管理的体制可以看作受市公安局委托行使行政管理权，可看作公安管理体制理顺过程中的过渡、权宜之计。
根据《治安管理处罚法》的规定，公安派出所可以作出警告、五百元以下罚款的治安管理处罚决定。对公安派出所的治安管理处罚不服申请行政复议问题，公安部法制局指明根据派出所管理关系的实际，今后对派出所的处罚决定不服，一律告知到县公安局或城市区公安分局申请行政复议。这样的做法是不当的，既不符合市辖区公安派出所的管理体制，也不符合国家法律的规定，剥夺了行政管理相对人向相关人民政府申请行政复议的权利。把市辖区公安分局定位为市辖区人民政府工作部门，市辖区公安派出所定位为市辖区公安分局派出机构，行政管理相对人对公安派出所治安管理处罚不服申请行政复议，可向设立市辖区公安派出所的市辖区公安分局申请行政复议，或者向设立市辖区公安派出所的市辖区公安分局所对应的市辖区人民政府申请行政复议。把市辖区公安分局定位为市公安局的派出机构，市辖区公安派出所又为市辖区公安分局派出机构，行政管理相对人对市辖区公安派出所治安管理处罚不服申请行政复议，应选择向设立该市辖区公安派出所所对应的派出机构即设立市辖区公安分局的市公安局申请行政复议，而不是向市辖区公安分局申请行政复议，或者向设立该市辖区公安派出所所对应的市公安局的市人民政府申请行政复议，而不是向市辖区人民政府申请行政复议。