解析“深圳退役参战人员状告罗湖区民政局取消优抚待遇行政案件”

张生贵


　　导读提示：一起特殊的民告官案件，涉及退役参战人员的优抚待遇，原告依照国家财政部、民政部《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》享受了优抚待遇，罗湖区民政局根据其上级机关的内部函件取消（停止）了原告的各项待遇，原告对被告的具体行政行为表示不服，向深圳市罗湖区人民法院提起行政诉讼，此案系司法前沿新类型疑难复杂纠纷，在适用法律及审理思路方面都具有代表性，为准确认定案件的法律性质，专业律师依据多年执业的经验，用独特的视角观察分析，根据行政诉讼案件的审理原则，深入细致解剖案件的事实、证据、程序、法理。
　　※本人仅从网络查询相关案件情况后整理，虽未深入了解案件全貌和起因，通过获取现有相关资料缜查规律性问题，行政法专业律师重在依据行政诉讼法规定的要件、事实、证据以及行政诉讼案件的审判思路方面做出分析，从不同角度判断案件的法律走势，提出自己对本案的法律意见，供大家分析参考：
【案件概要】
1、双方当事人的主体情况：
原告：七名参战退役人员
被告：罗湖区民政局
2、案 由：
不服民政行政管理具体行政行为（行政行为种类：行政撤销）
3、诉讼请求：
撤销被告作出的《关于取消参战涉核退役人员退休后生活补贴的通知》
4、原告依据的事实理由：
原告诉称自己系参战退役人员，根据《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》民发【2007】99号第二规定、《关于调整部分优抚对象等人员抚恤和生活补助标准的通知》民发〔2009〕135号第四条规定，经原告申请、被告核查，确认原告符合上述通知规定的优抚对象资格，享受通知中关于“参战退役人员”的各项待遇，在国家相关部门没有取消“参战退役人员”待遇的情况下，被告作为政策执行机构，依照其上级机关的指示擅自取消了原告的优抚待遇，被告的此项具体行政行为违背法律法规规定，侵害了原告的合法权益，依法诉求撤销，并要求继续执行国家财政部、民政部对原告作为参战退役人员的各项待遇。
5、被告答辩要点：
原告办理了退休、领取了退休工资、生活不再困难，失去或不具备继续享受“参战退役人员”待遇的资格条件。
【诉辩依据】
1、原告的诉求依据：
《行政诉讼法》第二条、第十一条（六）（八）项、第五十四条（二）、（三）项规定；
《军人抚恤优待条例》第一条、第二条、第五条规定；《行政许可法》第八条；
2、原告诉求应提交的相关证据：
身份证件、申请优抚待遇审查表、参战证、伤残、疾病等证明、下岗或失业或解除劳动合同证明、生活困难证明（证明符合优抚条件及向被告交纳过的证件资料）或直接提交曾发放优抚待遇的账卡等证据，以证明被告曾对原告的资格条件审核确认。
3、被告答辩依据：
应当向法庭提交其作出《关于取消参战涉核退役人员退休后生活补贴的通知》职权范围、法定资格主体、支持其具体行政行为的证据、具体法律规范性依据。
4、被告应当提交的证据：
原告不具备享受“参战退役人员”待遇的证据；上级机关的信函；向原告发送《通知》的送达证明；调查核实原告资格是否符合《军人抚恤优待条例》、《国务院办公厅关于加强优抚工作的通知》、《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》规定的资格条件的证据；作出“取消通知”法定程序依据及证据；行政答辩状；
【案件争点】
1、依据《行政诉讼法》第五条规定合法性审查的原则，法庭应要求被告出示和提供其作出被诉具体行政行为的法律依据、证据依据、事实依据。
2、被告先前审核后确认原告符合享受“参战退役人员”优抚待遇的资格条件，并发放相应的待遇，事后又取销原告的优抚待遇，如此前后不一致的认定，涉诉行政行为所依据的事实、理由、证据、程序应作为法庭审理的重点。
【法理辩析】
由于此类案件进入司法程序的情况不多，相应的法律依据较少较原则，给法庭审理和判决带来一定的困难；根据《行政诉讼法》规定审判行政案件的思路和程序，原告只要向法庭提供其具备享受相关待遇的资格条件（被告先前行为已有认定），即完成举证和诉求义务；被告理应提供关于作出涉诉具体行政行为的程序、主体、证据、事实、法理依据，如被告不能提供足够的证据和法据支持其具体行政行为，就应当承担败诉的后果。
1、为防范法庭将本案的审理重点切换到对原告是否应享受“参战退役人员”优抚待遇的复审方面，针对是否应当享受待遇的问题，已有被告的前期行为确认，法庭不易重复审理，否则就有替代被告履行行政审核职权之嫌；本案审理的重点是被告取消原告优抚待遇的证据、法律、程序性内容。
2、律师特别提到一点，根据全案分析可知，本案还存在着对《军人抚恤优待条例》立法宗旨的把脉。
被告只所以取消原告的优抚待遇，主要原因是原告办理了退休、领取了退休工资、生活不再困难。据此，法庭需要审查被告是否提供明确的法律法规对“领取退休工资、生活不再困难”应当取消的条款性规定。
据本律师了解，现行《军人抚恤优待条例》、《国务院办公厅关于加强优抚工作的通知》、《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》规定，并无附条件取消原有待遇的条款，因此，被告的此项理由缺乏法律依据。
3、《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》第四规定的补助对象为“对在农村的和城镇无工作单位且家庭生活困难的参战退役人员”；从“农村““无工作单位”“家庭生活困难”三个客观性条件与“参战退役人员”主体资格两方面做出规定，并无被告所述应当停止优抚待遇的附加条件。对家庭生活困难的理解可参照“当地家庭人口平均生活水平”，关于停止优抚待遇的“条件、程序、由哪一级机关”作出均无明确规定，被告的“停发通知”显然缺乏法律依据与事实根据。
笔者认为，本案关键在于如何认识优抚的实质内容和立法性质问题，重在保障退役参战人员的合法权益，而不是限制，更不是停留在有无“工资”，国家对参战人员的优抚待遇性质上不能等同于政府对社会人员的最低生活保障，优抚待遇是特殊人员依法享有的基本权利，具有人身专属性。
【专家评案】
1、国家对“参战退役人员”的优抚政策，体现的是宪法精神：
《宪法》第四十五条规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。
国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。
《军人抚恤优待条例》坚持“思想教育，扶持生产，群众优待，国家抚恤”的工作方针，坚持“国家、社会、群众”三结合的优抚制度，保障优抚对象的基本生活、维护优抚对象的合法权益、提高优抚对象的社会政治地位，目的在于巩固国防，维护社会稳定，促进两个文明建设。
随着形势的发展，优抚工作出现了一些新的情况和问题。主要是抚恤补助标准低，优抚对象的生活水平与人民群众生活水平的差距相对扩大；烈属、伤残军人、在乡老复员军人等重点保障对象进入老年，生活、住房、医疗难的问题日益突出；一些相应政策没有跟上，优抚对象的合法权益没有得到保障和落实，影响国防建设，为解决当前优抚工作存在的问题和困难，进一步加强和改进优抚工作，国家财政部、民政部及时调整和颁发了《关于调整部分优抚对象抚恤补助标准的通知》，明确规定各地要按照《军人抚恤优待条例》规定，适当提高在乡老复员军人的生活补助标准，使其生活达到当地农村居民平均生活水平。中央财政在现行补助标准的基础上，每人每月增加50元，不足部分由地方财政负责落实。通知特别强调“对在农村的和城镇无工作单位且家庭生活困难的参战退役人员提高生活补助标准，每人每月提高70元，达到每人每月200元。中央财政对北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、广东、山东、辽宁等9个省（直辖市），补助标准调整为每人每月80元”。《民政部、人力资源社会保障部、卫生部、财政部关于进一步加强优抚对象医疗保障工作的通知》民发〔2008〕152号规定，要保障优抚对象在享受相应基本医疗保障待遇的基础上，按规定享受城乡医疗救助和优抚对象医疗补助。各地要引导医疗卫生机构按照当地有关规定，制定针对优抚对象的具体医疗服务优惠和照顾政策，在挂号、就诊、取药、住院等服务环节中体现对优抚对象的优先。通过社会基本医疗保障体系报销、优抚对象医疗补助和医疗机构优惠减免等多种措施，保证优抚对象现有医疗待遇不降低，保证同属别优抚对象待遇大致相当，保障优抚对象医疗待遇水平与当地经济社会发展水平相适应。《财政部 民政部 劳动和社会保障部关于优抚对象医疗补助资金使用管理有关问题的通知》财社2008]35号规定，认真落实优抚对象医疗待遇，切实解决他们的医疗困难，是中央和地方政府共同的责任。中央财政安排优抚对象医疗补助资金，体现了党中央、国务院对优抚工作的重视和对优抚对象的关心，各级地方政府有关部门要统一思想，提高认识，多渠道筹集优抚对象医疗补助资金，制定和完善优抚对象医疗保障办法和医疗优惠政策，建立解决优抚对象医疗难问题的长效机制，确保优抚对象医疗待遇的落实。凡属城镇职工基本医疗保险参保范围内的重点优抚对象，全部参加职工基本医疗保险。所在单位缴费确有困难的，由所在地民政部门通过优抚对象大病医疗救助基金帮助其缴费参保。不属于城镇职工基本医疗保险制度范围内的城镇重点优抚对象，在建立城镇居民基本医疗保险制度时，应将他们优先、优惠纳入。对缴费有困难的，可通过优抚对象大病医疗救助基金补助参保。参加城镇职工和城镇居民基本医疗保险制度后个人负担医疗费较重的，可享受城市医疗救助和优抚对象大病医疗救助，具体救助办法由各地制定。同时对不符合评残和享受带病回乡退伍军人生活补助条件的部分困难人员（患病或生活困难的农村和城镇无工作单位的人员）发放生活补助。
裁判案件时要准确把握各项政策的精神实质、核心内容、基本要求和政策界限，理清贯彻落实的思路、对策、措施。
原告的情况符合通知规定的优抚对象条件，《军人抚恤优待条例》第二条规定，退出现役的残疾军人以及复员军人、退伍军人、烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属、现役军人家属，是本条例规定的抚恤优待对象，依照本条例的规定享受抚恤优待。第三条规定，军人的抚恤优待，实行国家和社会相结合的方针，保障军人的抚恤优待与国民经济和社会发展相适应，保障抚恤优待对象的生活不低于当地的平均生活水平。民政部两个通知强调“在乡复员军人、带病回乡退伍军人和参战退役人员列为优抚对象，全社会应当关怀、尊重抚恤优待对象，开展各种形式的拥军优属活动。
2、被告停止原告优抚待遇缺乏法律依据：
从2007年8月1日起开始，中央、国务院和相关部门，针对当前优抚对象和部分军队退役人员存在的实际困难，把部分参战退役人员列入重点优抚对象范畴，给予部分曾参加作战和核试验军队退役人员生活补助，完善优抚对象医疗保障以及部分军队退役人员再就业，住房、社会保险接续等方面的政策措施，扩大和提高优抚对象、优抚标准。
国家旅游局


关于加强旅游行业节能工作的通知

旅管理发[2008]238号


各省、自治区、直辖市旅游局（委）：
　　为贯彻落实《国务院关于进一步加强节油节电工作的通知》（国发 〔2008〕23号）和《国务院办公厅关于深入开展全民节能行动的通知》（国办发〔2008〕106号）精神，促进旅游行业的节能降耗，现就加强旅游行业节能工作通知如下：
　　一、充分认识节能工作的重要性和紧迫性
　　节约资源和保护环境是我国的基本国策。近年来，旅游行业认真贯彻落实党中央、国务院建设资源节约型和环境友好型社会要求，采取一系列措施，积极推进节能减排，取得了一些成绩，提升了旅游行业节能降耗的水平。但是，在一些地方，有的旅游企事业单位能源消耗还比较高，能源利用效率还比较低。面对我国能源资源不足，能源供应紧张的状况，旅游行业亟须采取有效措施，进一步加强节能工作。
　　做好节能工作，是旅游行业落实科学发展观、转变发展方式的重要途径。这既是当前的一项紧迫工作，又是一项功在千秋的战略性任务。各地旅游管理部门和各旅游企事业单位要高度重视、认真对待，要把节能工作作为实现旅游业转型升级、促进可持续发展的重要工作内容，进一步增强环境意识、资源意识、效率意识，加强组织领导，加大工作力度，为我国经济又好又快发展做出贡献。
　　二、节能的主要措施
　　（一）汽车节油措施。各地旅游管理部门和各旅游企事业单位要严格执行国家制定的车辆淘汰制度，淘汰油耗高、排放超标的旅游汽车；积极鼓励使用低油耗和节能环保型旅游汽车、清洁能源旅游汽车。
　　（二）锅炉节油措施。各旅游企事业单位尤其是宾馆饭店要加强锅炉节油改造，增加省煤器，降低锅炉排烟温度；有条件的单位在锅炉热水循环泵上加装全闭环变频控制系统，降低油耗；鼓励采用保温、富氧燃烧、余热回收等新技术、新工艺，降低燃油消耗。
　　（三）电机系统节电措施。各旅游企事业单位要加快淘汰低效电机产品和设备，使用高效节能电机及相关设备，加强电机系统节电管理；鼓励使用电机系统变频调速、软启动装置、无功补偿装置、计算机自动控制系统等先进技术和设备；鼓励合理匹配电机系统，消除“大马拉小车”现象。
　　（四）空调节电措施。要在旅游行业广泛推广使用高效、节能、环保空调，及时淘汰耗能大、能源利用效率低的空调产品。加强现有空调系统的改造和维护，鼓励采用变频、变风量、流量可调系统、太阳能采暖制冷、地源热泵、余热源热泵、高效冷却塔和高效换热器等节能新技术、新设备。加强对中央空调系统的维护保养，在春秋换季期间，应按规定及时进行清洗、维护，并在平时定期清洗空调滤网，提高空调运行效率。严格执行公共建筑空调温度控制标准，公共区域夏季室内温度设置不得低于26摄氏度，冬季室内空调温度设置不得高于20摄氏度。星级饭店可按照《旅游饭店星级的划分与评定》国家标准要求，认真执行节能措施。
　　（五）照明节电措施。各地旅游管理部门和旅游企事业单位都要加快淘汰低效照明产品，积极推广使用节能灯具，在能够使用节能灯的区域全部安装高效节能灯。星级饭店、A级景区在2009年6月底前、其他单位在2009年年底前完成更新改造。要重点加强照明节电管理。优化照明系统运行，改进电路布设和控制方式。白天尽可能采用自然光照明，公共区域照明逐步安装自动控制开关或智能调光系统。在用电高峰时段，要严格控制装饰性景观照明。
　　（六）节水措施。积极落实“计划用水、定额管理”，分解用水指标，实行考核制度；加快对现有非节能用水设备改造，鼓励使用国家推荐的节水型器具和设备；用水大户要采取措施保障已建成的中水处理设备正常使用和运转，新建旅游项目中都应设计和安装中水设备，现有设施中都要结合改造装修建设中水设施；鼓励有条件的单位加装采用锅炉和空调冷凝水回收装置。
　　（七）建筑节能措施。积极鼓励新建、改造旅游建筑采用节能型建筑设计、结构、材料，提高建筑保温隔热性，减少能源消耗；鼓励使用太阳能、地热等可再生能源。
　　（八）改进服务方式降低消耗。旅游宾馆饭店在符合服务标准的条件下，采取鼓励措施，减少使用一次性筷子、洗漱用品、纸杯、签字笔等一次性用品，鼓励洗发、沐浴等用品使用大容器包装替代小瓶装；要采取多种形式，引导客人自觉减少更换和洗涤各种棉织品的次数。
　　三、工作要求
　　（一）加强组织领导。各地旅游管理部门要从国家战略和全局的高度，重视节能工作。要加强组织领导，结合自身实际，研究制定旅游行业节能工作具体实施方案。各旅游企事业单位要成立由一把手负责的节能工作小组，明确各个部门的职责分工，做到责任到位、措施到位、投入到位、监督到位，确保节能工作取得明显成效。
　　（二）加强监督管理。各地旅游管理部门要加强指导协调和日常监督，要把节能工作与各项创建工作、达标工作和开展各项标准化服务工作结合起来，要经常组织开展旅游行业节能工作专项检查，确保旅游各项节能措施落到实处。
　　（三）加强经验交流。各地在积极推广对旅游节能行之有效的新产品、新设备、新流程、新工艺、新办法、新措施中，要经常开展旅游行业节能工作经验交流，促进旅游企事业单位之间相互学习、相互借鉴，共同提高旅游行业节能工作的水平，鼓励各协会、各民间组织组织开展形式多样的倡导节能减排活动，鼓励和支持各旅游企业和游客参与到节能的活动中。
　　（四）加大支持力度。各地旅游管理部门要积极争取当地政府和发改委、财政及节油电管理部门的支持，要进一步加大对旅游企业节能工作支持的力度，积极争取有关部门采取贴息、补助等多种方式，支持旅游企业开展节能改造。
　　（五）加强新闻宣传。要充分利用广播、电视、报纸、互联网等媒体，采取多种形式，大张旗鼓地宣传旅游行业节能的重要意义，普及节能知识和方法，推介节能新技术、新产品，宣传节能先进典型，为全行业积极开展节能减排、树立榜样形成良好的氛围创造条件。
　　特此通知。


国家旅游局
二〇〇八年八月二十六日