土地发展权的理论基础与制度前景

　　　　　　　　　　　　　陈柏峰 中南财经政法大学 副教授

　　内容提要: 征地纠纷的本质是各方对土地发展增益的争夺，土地发展增益在法律上表现为土地发展权。我国《土地管理法》近乎采取了土地发展权国有模式，这遭到了土地发展权派生论的质疑。但是，这种质疑难以成立。因为土地发展增益源于外力增值，是全体社会大众努力的结果，具体地块的发展增益与国家发展战略、城市规划、非农用地供应政策、城市化速度等因素密切相关；土地发展权并非土地所有权的派生权利，它因国家管制权的行使而成为一项独立的权利。目前西方国家主要有两种土地发展权制度模式，一是以英国为典型的土地发展权（部分）国有制度，二是以美国为典型的土地发展权（定额私有）转让制度。两者差异颇大，但均能保障基本公平，可防止少数人独享土地发展增益。我国的土地发展权国有模式也具有一定的合理性，同样能防止少数人独享土地发展增益；其不合理之处在于，未能明确保障失地农民分享土地发展增益，且缺乏制度装置来让“沉默的大多数”的大田农民分享土地发展增益。因此，我国应当坚持土地发展权国有模式，并通过完善具体制度来保障土地发展增益全民共享。


一、导论
自1990年代后期以来，中国进入了城市化快速发展期。城市化发展必然需要占用城郊农村土地，由此带来了土地征收问题。按照我国宪法规定，“城市的土地属于国家所有”，农村土地转为城市建设用地必须同时完成国有化，土地征收是其惟一合法途径。然而，土地征收引发了大量地方政府与城郊农民之间的纠纷，[1]其原因主要有两方面：
第一，部分失地农民得到的补偿难以维持体面生活。他们未能得到法定补偿，或得到的法定补偿不足以维持长远生计，从而成为“种田无地、就业无岗、保障无份、创业无钱”的群体，进而引发纠纷。
第二，部分失地农民得到了足够补偿却仍不满意。不可否认，一些失地农民得到了法定补偿（甚至更高补偿），数额可能是大田农民家庭种田、打工“辛苦几十年都挣不到的”。目前，在农业种植区，土地的正常交易（30年土地承包经营权的流转）价格只有每亩两三千元；而在城郊农村，土地一旦被政府征收，失地农民获得的补偿至少可以达到每亩五万元；如果涉及到房屋拆迁，失地农民得到的补偿会高出更多，城中村拆迁改造更是如此。[2]部分失地农民因征地而变富有，[3]可以顺利转化为市民，此类现象甚至让不少城市中产阶级心生羡慕。尽管如此，这些失地农民中仍有人希望得到更多补偿，其中，部分人是认为法定补偿标准并不合理，部分人仅仅是试图通过与政府博弈来获取额外利益。
由此看来，征地纠纷既可能是失地农民依法维权，也可能是他们追求法外利益。无论何种情形，都会涉及权利的法律来源——征地补偿标准，而征地补偿标准不过是土地增值收益分配的具体规则，因此，征地纠纷的本质是各方对土地增值收益的争夺。众所周知，农村土地被征收后转变成城市建设用地，其市场价格立即数十、数百倍上涨，巨大的土地增值收益开辟了各方争夺的空间。那么，土地增值收益到底应当如何进行合理的分配？利益分配在法律上往往表现为权利配置。土地增值收益的分配，在法律规则上落实为征地补偿标准，在法律理论上则关涉土地发展权的配置。土地发展权（Land Development Rights），即发展土地的权利，也就是土地用途改变或利用度提高的权利。这种权利到底应当属于谁？在国家、土地所有权人或其他社会群体之间，应当如何进行合理的初始配置？
我国《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”；具体补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。该条同时规定了土地补偿费、安置补助费的计算规则；虽然在特定情况下安置补助费可以有所增加，但“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。该条还规定：“被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”实践中，农村土地上的居住用房被当作地上附着物，以统拆统建、划地自建等形式重建，或根据建筑重置成本进行货币补偿。这种征地补偿标准，基本上没有考虑市场条件，如土地的区位、征收后的用途等，它主要根据土地被征收前的用途（农业用途）确定价值，相关安置、补偿的法定根据是其成本价，国家实际上得到了土地发展增益。可以说，法律虽未言明土地发展权，却近乎采取了土地发展权国有模式，或者说，土地发展增益国有模式。
这种模式在实践中导致一些失地农民不满，并造成法定征地补偿标准在有些地区落空——这些地区的政府给予失地农民超标准补偿。这种模式在理论上也遭到诟病，有学者将土地发展权视为土地所有权的派生权利，主张失地农民应当得到土地发展增益，认为国家应当按照土地被征收后的用途和市场价来补偿失地农民（农村集体）。[4]这种主张可称之为土地发展权派生论。
本文拟从中国实践出发，厘清土地发展增益的来源和土地发展权的法律属性，分析土地发展权派生论和土地发展权国有模式的成败得失，并试图从西方国家的土地发展权制度模式中受到启发，探讨中国土地发展增益之公平合理分配的土地发展权制度前景。
二、土地发展增益的来源
正确认识土地发展增益的来源是对其进行合理分配的前提，合理的利益分配机制最终会在法律制度上落实为合理的权利配置。因此，探究土地发展权的公平合理配置，首先需要厘清土地发展增益的来源。
（一）土地发展增益的理论来源
在中国，孙中山先生很早就论及了土地发展增益的理论来源，并提出了相应的分配原则，这构成了其“平均地权”思想的重要组成部分。孙中山指出：“地价高涨，是由于社会改良和工商进步。……这种进步和改良的功劳，还是由众人的力量经营而来的；所以由这种改良和进步之后，所涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。”[5]“如果上海的人完全迁出上海，广州的人完全迁出广州，……试问上海、广州的地价，还值不值现在这样高的价钱呢？由此可见土地价值之能够增加的理由，是由于众人的功劳，众人的力量；地主对于地价涨跌的功劳，是没有一点关系的。”[6]“上海房产地价百年来增加了一万倍。中国处在大规模的工业发展的前夜，商业也将大规模地发展起来，再过五十年我们将有许多上海。要能预见未来，我们必须是有远见的人，而且要现在就作出决定，使地产价值的增值额，成为创造这一价值增值额的人民的财产，而不是成为那些侥幸成为土地私有者的个别资本家的财产。”[7]
孙中山的思想在台湾地区影响甚大。台湾学者林英彦即依据“平均地权”思想指出：“站在人民的立场来说，土地被征收，当然是补偿越多越受欢迎，但就平均地权的理论来说，以市价补偿不见得合理”。“目前之土地市价，除了土地所有人申报而应归其个人所有的地价以外，尚包含庞大的自然增值额，这是应当属于社会全体的。所以，如果按照市价补偿，那无异将自然增值部分也视为个人财产来予以补偿，其不合理之情形至为明显。”[8]
其实，孙中山的“平均地权”思想，有其理论渊源。英国经济学家约翰·穆勒早就主张，“应对自然增加的地租课以特别税”，把土地自然增长的价值收归社会所有，即凡不是由于土地改良而增加的价值一律归公。他说：“社会的进步和财富的增加，使地主的收入无时无刻不在增长；……他们不干活儿，不冒风验，不节省，就是睡大觉，也可以变得愈来愈富。依据社会正义的一般原则，他们究竟有什么权利获得这种自然增加的财富？如果国家从一开始就保留有权利，可以根据财政上的需要对地租的自然增长额课税，又有什么对不起地主的呢？”[9]美国经济学家亨利·乔治则对这一思想有进一步的发展，他指出：“土地的价值（或者经济学上的地租），如我们所知，完全不是劳动或资本这种要素制造的，表示的仅仅是占用土地得来的好处。土地价值不表示生产的报酬，……它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的；而是由社会发展创造的。因此社会可以把它全部拿过来，而无论如何不会降低改良土地的刺激，或对财富生产有丝毫的影响。”[10]英国城市学家、“田园城市”运动创始人埃比尼泽·霍华德也指出：“城乡之间最显著差别可能莫过于使用土地所支付的租金。……这种租金之间的巨大差别几乎完全是一处有大量人口，另一处没有大量人口；由于这不能归功于某一个人的行动，它通常被称为‘自然增值’，即不应归于地产主的增值，较准确的名称应该是‘集体所得的增值’。”“显然向任何特定地区大规模迁移人口，肯定会导致所定居的土地相应地增值。”“田园城市属于托管人，他们受全社区的委托掌管这些土地，因而逐渐上涨的全部增值就成为这座城市的财富。”[11]上述经典理论家的论述，从理论上说明了土地增值的来源和归属，明确了土地发展增益的社会属性。
土地增值包括自力增值和外力增值。土地权利人改善土地的物理、化学、地质性状，改善基础设施，增加附属物，由此带来的土地增值，属于自力增值。自力增值的成果，因土地权利人投资投劳获得，当然应当由他们享有。土地的外力增值则是非因土地权利人直接投资投劳而获得的增值，它通常由于社会性投资产生了外部性后果。社会性投资包括交通、通讯、环保、能源等基础设施的建设，商场、银行、工厂等工商业投资的发展，医院、学校等公共事业设施的健全。土地用途改变带来的增值，也属于外力增值。[12]土地的外力增值基本上是国家、政府、公私单位长期投资积累的成果，是社会大众共同努力的结果，而与土地权利人的努力关系甚微。外力增值对于农业生产的作用，通常微不足道；也就是说，农业用地的外力增值空间很小。
我国城郊农村的土地增值主要是外力增值。城郊农村的土地作为耕地时，社会性投资的作用微不足道，对土地价格的影响极其微弱。只有当土地被征收“农转非”之后，社会性投资的作用凸显，土地才有了巨大升值空间。这种升值属于外力增值，其投资来源于整个社会，因此增值应当归全社会所有，而不应当由原土地权利人独占，[13]如此方符合“谁投资谁收益”原则。目前，一些地方立法界定了户外广告发布权，并将其划定归属于政府，其理论依据即与此类似的“谁投资谁收益”原则：户外广告效应源于城市巨大的车流、人流，正是由于政府在道路、公园、体育场馆等基础设施的建设和维护上投入了大量前期成本，才有了现代城市车水马龙的繁荣场面，从而为广告效应和广告价值的产生提供了基础。[14]
（二）土地发展增益的实践来源
随着中国城市化的快速发展，越来越多的农地被征收进入城市规划区，由此产生巨大的土地发展增益。在一般意义上，影响土地发展增益的因素非常广泛，从影响性质上看包括投资因素、供求因素、用途因素、收益因素、土地本身因素，从影响空间上看包括一般因素（政治状况、治安状况、人口与家庭状况、社会风尚、经济形势、城镇建设状况、不动产投资投机状况、收入水平、物价水平、利率、城市规划、土地供应政策、土地出让方式、住宅政策、税收政策等）、区域因素（地区差异、功能分区）、个别因素（土地本身、自然与生态环境、基础设施、规划制约等），从影响时间上看包括持久性因素、可变性因素。[15]在当前中国实践中，具体地块的土地发展增益主要受两大方面的影响：一是土地的位置，它主要与国家发展战略、城市规划两大要素相关；二是非农用地的供求关系，它同时受供应量和需求量的影响，主要与非农用地供应政策、城市化速度两大要素相关。以上四个要素对土地发展增益的具体影响如下：
1、国家发展战略。国家发展战略规划优先发展的地区，城市发展速度快，纳入城市规划区的农地面积就大，能够分享到发展增益的农地就越多。改革开放以来，国家优先发展的东部沿海地区，尤其是长三角、珠三角地区，相当多的农地已经开发，并得到了较多的发展增益。现在，国家又将中西部一些城市和区域纳入重点发展试验区，如武汉“1+8”城市圈、湖南长株潭城市群等，这些试验区内的农地会比其它区域更多更快地纳入城市规划区，因此可以更多更快地获得发展增益。
2、城市规划。在城市规划的功能分区原则下，非农用地可以分享土地发展增益，而农业用地不能，用于不同非农用途的土地可以分享的发展增益也不相同。同样在城市周边，规划的重点发展区域比其它区域更多更快地被开发使用，也会更多更快地得到土地发展增益。有时，土地发展增益甚至完全由城市规划决定。比如，汶川地震后，新北川县城规划区内的土地获得发展增益，就完全因为新县城的规划重建。由于土地位置具有不可移动性，因此在特定的城市规划之下，不同地块所可能获得的发展增益在实践中是不平等的。
3、非农用地供应政策。第二、三产业的发展需要非农用地供应，从政策上讲，非农用地供应量是可变的，获准入市的土地增多，单位面积的土地可以获得的发展增益就会降低。如果非农用地的供应少于需求，入市地块就可以获得更多的发展增益；如果非农用地供给充分，入市地块的发展增益相对较少；如果非农用地可以无限度地供应，土地发展增益也许不会高于农业种植收益。但是，过多土地非农使用会带来不必要的浪费，故土地资源紧缺的中国有必要实行最严格的耕地保护政策。土地用途管制是现代国家的通则，这大概由于土地资源不可再生，一旦用于农业的土地不够，粮食安全就不能有所保障，饥荒就可能发生。由于国家实行土地用途管制，严控农地转化为非农用地，这决定了投入非农使用的特定地块可以产生巨大的发展增益。
4、城市化速度。非农用地可以无限度供应，而需求不可能无限度增长，目前中国的非农用地需求主要取决于城市化的速度。如果城市化速度不够快，非农用地需求量就不会大，地价就不会高，土地发展增益也就不会高。相反，城市化速度越快，需要纳入城市规划区的农地就越多，就有更多的农地变成非农用地，从而分享发展增益。由于土地发展增益与城市化速度相关，因此即使放弃土地用途管制政策，也并非所有农地都可以获取高额发展增益。
在上述四个因素的共同作用下，处在特定位置的土地非农使用，才可能产生较高的发展增益。土地发展增益从本质上来源于社会发展，是社会大众共同努力的成果，却因政府对土地和市场经济的干预而聚集于个别地块之上。认为土地只要非农使用就可以产生发展增益的想法，显然缺乏对实践的全局性理解。忽视土地发展增益的影响因素，就很难认清土地发展增益的来源，因此可能提出错误的理论和制度意见。
从理论上讲，如果国家占有土地发展增益，同时存在让全民受益的具体制度安排，应该可以实现土地发展增益全社会共享。由此，土地发展权（益）国有模式具有其合理性基础。当然，这既不表明中国目前的制度模式完全合理，也不必然表明土地发展权国有就是唯一合理的制度模式。
三、土地发展权的法律属性
配置权利是为了保障利益，土地发展权是土地发展增益分配格局的法律保障。由于土地发展增益来源于全社会的共同努力，因此土地发展权的制度初衷应当是实现土地发展增益的社会共享。如果土地发展增益来源于土地所有权，那么将其完全分配给土地所有权人就是合理的，但事实上并非如此。因此，土地发展权不太可能是土地所有权的派生权利。这一点，还可以从法律理论上得以印证。
（一）土地发展权与土地所有权的关系
土地发展权派生论的立论基础是“所有权绝对”的观念。“所有权绝对”观念认为，土地是具有三维空间之物，地表上下能满足权利人需要的一定空间都是土地权利人的当然支配范围。古代罗马法有“土地所有权及于土地之上下”的谚语，后来注释法学家将其绝对化，解释为土地所有权“上达天空、下及地心”。1804年《法国民法典》贯彻了“所有权绝对”观念，它规定：“所有权是对于物有绝对无限制的使用、收益及处分的权利”（第544条），“土地所有权包含该地上及地下的所有权”（第552条）。“所有权绝对”意味着，土地的纵向范围不受限制，可以延伸至地上及地下无限的空间；权利人对土地上下空间的支配权，可以包含在土地所有权或使用权之中，也可以分离出来作为独立的物权。基于此，农民（农村集体）应当拥有完整的土地所有权，包括占有、使用、收益、处分等权能。其中，土地的使用和收益，包括直接使用收益，如种植作物、养殖鱼类；也包括间接使用收益，如保持水土、保护环境等；还包括选择性使用收益，即权利人可以选择未来使用收益；也包括存在性使用收益，如特定的自然资源的保留即可以获取收益。
依据上述观念，土地发展权就被认为是从土地所有权中分离出来的一种物权，是通过土地利用的纵深扩展或用途变更来谋取更大发展增益的权利，它是土地所有权的派生权利。因此，土地所有权人理所当然地拥有土地发展权。[16]这意味着，农地无论以何种方式转变为非农用地，原所有权人都应当获取全部增值收益，只有这样才称得上“农民的土地产权完整”。从“所有权绝对”的观念出发，认为土地发展权从土地所有权中派生而来，自然就会主张农民（农村集体）拥有土地发展权。
然而，即使不论土地发展增益的来源，上述思路的理论说服力也非常有限。二十世纪以来，所有权应当受到限制逐渐成为社会共识，并为各国立法所接受。在各国民法中，土地所有权都不是绝对的，而是受到了明确的限制，这一点首先体现在相邻关系中。[17]我国民法也不例外，《物权法》第八十六条至第九十二条体现了这种对所有权的限制。根据这些条文的明确规定，土地所有权因相邻权利人用水、排水、通行等受到限制，因相邻权利人建造、修缮建筑物以及铺设电线、电缆、水管、暖气和燃气管线等而负有必要的义务，因相邻权利人的通风、采光、环境安全、不动产安全等而负有必要的义务。
土地所有权不仅受到私法的限制，还普遍受到公法的限制。在日本，土地所有权至少受到土地征收法、都市计划法、都市再开发法、国土使用计划法、自然公园法、自然环境保护法、都市绿地保全法、消防法、道路法、航空法、电波法、下水道法、河川法、森林法、渔业法、矿业法、采石法等的限制。[18]在德国，土地所有权至少受到建筑治安法、建设规划法、跨地区规划法、州规划法、自然保护法、文物保护法、长途公路干线法、航空运输法等的限制。[19]在美国，土地财产权至少受到水权、公共信托、航空、分区规划等方面的判例和成文法的限制。[20]同样，在中国，土地所有权也受到若干公法的限制，至少包括土地管理法、环境保护法、耕地保护法、航空法、渔业法、矿产资源法、森林法、文物保护法、防洪法等。
在公法和私法都对土地所有权作出广泛限制的今天，依据“所有权绝对”的观念，认为土地发展权派生于土地所有权，主张土地所有权人应当得到土地发展增益的全部，这在法律理论上缺乏足够的说服力。
不过，土地发展权的实现毕竟需要高度依赖于土地所有权，需要依赖于土地上下空间，因此会牵涉到地上权（建设用地使用权）、空间权，而地上权、空间权被认为是土地所有权的派生权利，它们都是设定在土地所有权上的用益物权。随着人类活动范围的扩大，空间逐渐成为稀缺资源，“空间权”的法律规范也随之产生，它对空间进行立体分割利用。日本、德国和台湾地区民法都建立了空间权制度，[21]我国《物权法》第一百三十六条也规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”据此，土地发展权的实现，似乎是建设用地使用权、空间权的应有之意。不过，这只是一种误解。因为土地发展权不仅涉及私法上的关系，还涉及公法中的土地规划、用途管制等。土地建设、使用和空间分割的前提是权利人享有土地发展权，若公法对土地开发有所限制，土地建设、使用和空间分割并不具现实可能性。例如，根据《耕地保护法》、《土地管理法》和某市建设规划，基本农田保护区内的某地块不能用于非农建设，其建设用地使用权、空间权就不可能设立。所以，建设用地使用权、空间权设立的前提是权利人享有土地发展权。可以说，土地发展权构成了对所有权、使用权、地上权、空间权等物权的限制。
（二）土地发展权与国家管制权的关系
公法中的土地规划、分区、用途管制等权力，在性质上属于国家管制权（警察权，police power），它隶属于国家主权。管制权是国家为了促进和维护公众的健康、安全、道德和一般福利，而扩大立法范围直至对个人进行干预的权力。[22]它是现代社会健康发展所不可缺少的，构成了立法保护公共卫生、公共道德、公共安全和整体福利的内在权力基础。土地规划、分区控制、用途管制、地方建筑准则、建筑从业许可等，都是国家在土地利用方面行使管制权的体现。管制权的实施不会给国家带来赔偿土地所有人价值损失的义务。[23]早在1926年，美国联邦最高法院在尤科里德村诉漫步者地产公司一案中，就稳固地确立了国家管制权行使的合理性。萨瑟兰大法官（Justice Sutherland）在撰写多数意见时，强调人口增长和城市化产生的各种新问题，指出现代的环境使得过去认为无理、苛刻而被否定的管理规定变得有其存在的正当性；他还指出，政府对土地分区规划的权力来源于管制权，把工业用途从居住用途中分开的条例规定可以保护住宅不受噪音、烟尘、异味以及其它类似侵犯物的干扰。[24]
土地发展权产生于国家管制权对土地开发利用的限制。土地利用若不受限制，就无需所谓土地发展权，古代的土地利用就自由而不受限制，到了近现代，基于对土地开发利用进行管制的需要，产生了土地发展权的观念和制度。
近现代以来，经济社会快速发展，由此产生了历史古迹保护、环境保护、城市开敞空间、粮食安全、土地利益均衡等多方面的需求，进而产生了土地分区规划和用途管制的需要。[25]经济社会发展导致城市规模不断扩展，建筑密度不断提高，一些区域的土地可以通过变更用途或提高利用度来获取高额增值收益。由于农业用地的收益远远不如非农用地，因此土地所有人有足够动力将土地改作非农用途。在经济利益刺激之下，人们有可能主动破坏历史古迹和自然风景，而建造更有经济利益的建筑设施。随着建筑物的不断增多，城市中心日益拥堵，这导致人们对开敞空间的需求不断增长。因此，除非基本农田、历史古迹、自然风景区、城市开敞空间等能得到法律的优先保护，它们因土地发展增益刺激而被破坏的风险才会降低。这样，就产生了土地规划和用途管制的需要。
然而，土地规划和用途管制会限制某些土地的发展（非农利用或高强度利用），限制其对土地发展增益的分享，这样反过来增加了另一些土地（可以非农利用或高强度利用的土地）所能分享的发展增益。具体地块能否分享以及可以分享多少发展增益，与土地的自然属性无关，而与政府管制行为密切相关，政府的管制可以使社会发展的成果刚好集中在特定地块。土地发展权的制度初衷，就是政府为了贯彻土地利用规划，而对土地发展增益分配进行干预，以平衡并重构土地利益结构。如果赋予城郊农村土地无限制的发展权，就违背了土地发展权的制度初衷，它会使土地分区规划、用途管制所造成的土地利益落差缺乏平衡补救机制。因此，土地发展权与国家管制权的“限制”相伴而生，它力图平衡和解决土地发展增益的分配，以促进土地资源的有效利用，最终达到保护历史古迹、环境、城市开敞空间、粮食安全等目的。
中国在土地利用方面行使国家管制权，体现在土地上，包括规定土地用途、编制用地规划、进行开发管理控制等多方面。我国城市土地归国家所有，农村土地归村集体所有。城市土地经审批后可以开发建设；农村土地要开发用于非农建设，需要先进行征收，转变为国有建设用地。国家垄断了土地开发一级市场，政府或其授权委托的企业，对农村集体土地进行统一的征收、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，然后在土地二级市场上进行有偿出让或转让。在土地二级市场中获得土地使用权的主体，要进行非农建设，还需要城市规划部门核发“一书两证”（建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证）。
在国家管制权的作用下，我国法律虽未言明土地发展权，却近乎采取了土地发展权（益）国有模式。这至少意味着，农村集体土地的发展权（益）与土地所有权是分离的。英国、美国等西方国家则明确规定，土地发展权可以与土地所有权分离，土地发展增益的独立性，得到了普遍承认（下节有详细介绍）。英国、美国及我国的法律制度都不认为：土地发展权是土地所有权的派生权利，土地所有权人应当享有土地发展增益。也就是说，土地发展权（益）是一项独立于土地所有权的权利（利益）。随着法学理论和司法实践的发展，特定的利益上升为权利的现象不断增多，且不断被法律规范所认可。[26]因此，我国法律明确以土地发展权的形式调整土地发展增益，这可能是大势所趋。
总结来说，土地发展权因国家管制权的行使而成为独立于土地所有权的权利，它可以构成对土地所有权的限制。因此，土地发展权派生论在法律理论上也缺乏正确依据和基础。
四、英美两国的土地发展权制度及其启示
理论解析可以为制度建构奠定理论基础，但代替不了制度建构。土地发展权的具体配置，需要拥有更广阔的视野。目前，不少国家已经有了成熟的土地发展权制度，其中以英国和美国最为典型，我们可以从中汲取经验，受到启发。
辽宁省大连市人民政府


大连市人民政府关于印发《大连市国有土地使用权交易市场管理规定》、《大连市国有土地使用权出让招标拍卖挂牌管理试行办法》、《大连市国有土地使用权转让租赁管理办法》的通知
　　
各区、市、县人民政府，市政府各委办局、各直属机构：
现将《大连市国有土地使用权交易市场管理规定》、《大连市国有土地使用权出让招标拍卖挂牌管理试行办法》、《大连市国有土地使用权转让租赁管理办法》印发给你们，请遵照执行。

大连市人民政府
二○○二年六月二十日


大连市国有土地使用权交易市场管理规定


第一章 总则


第一条为了规范国有土地使用权交易行为，深化国有土地有偿使用制度改革，建立公开、公平、公正的国有土地使用权交易市场，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》，制定本规定。
第二条大连市中山区、西岗区、沙河口区、甘井子区和大连高新技术产业园区的国有土地使用权出让、转让、租赁等交易行为，适用本规定。土地所有权、地下资源、埋藏物和市政公用设施不得出让、转让、租赁和抵押。
第三条大连市国有土地使用权交易市场(以下简称土地交易市场)，在市人民政府领导下，由大连市国有土地使用权交易管理委员会(以下简称管委会)负责管理。管委会办公室(以下简称管委办)设在市房地产开发管理办公室(以下简称市开发办)，由市开发办、规划和国土资源局、建委、房产局、监察局和市政府法制办派员参加，在管委会统一领导下，负责土地交易市场的日常工作。
第四条国有土地使用权交易，应当遵循公开、公平、公正的原则，任何单位和个人不得非法干预。
第五条国有土地使用权出让、转让一律采取招标、拍卖、挂牌方式进行公开交易。


第二章管委办的职责与制度


第六条管委办的主要职责为：
(一)贯彻执行国家土地管理的法律、法规、规章和政策，制定土地交易市场的内部管理制度，具体实施土地交易市场的建设计划和目标；
(二)接受管委会和单位、个人委托，组织实施土地使用权出让、转让、租赁的招标、拍卖和挂牌交易工作，为举办土地使用权招标、拍卖会提供场所和服务，提供招标拍卖专家库等技术支持；
(三)受理国有土地使用权转让申请，负责转让条件的核验、成交确认；
(四)收集、汇总、储存、上报、发布国有土地交易信息，提供有关法律和信息咨询服务;
(五)发布国有土地使用权出让和转让供求信息，提供土地使用权交易、洽谈、招商、展销场所，为国有土地交易代理、地价评估、信息咨询等中介机构提供服务场所；
(六)为地价评估结果确认、交易过户、税费征收、土地登记发证等机构集中办公，设立服务窗口，实行“一条龙”服务；
(七)管委会委托的其他事项。
第七条管委办应建立以下工作制度和管理制度：
(一)交易规则；
(二)交易运作程序；
(三)交易服务承诺；
(四)交易财务管理制度；
(五)工作人员守则；
(六)工作人员违纪违规行为的监督查处办法等。
第八条土地交易市场应配备一定数量的专业人员和必要的设施，建立土地招标拍卖专家库(以下简称专家库)。专家库由具有土地估价师、房地产估价师、房地产经济师、价格鉴证师、律师、建筑师、规划师从业资格的人员和其他专家学者组成。
第九条管委办从事土地交易市场业务的工作人员，必须参加有关部门统一组织的培训，经考试合格取得上岗资格证书才能上岗。


第三章国有土地交易方式


第十条国有土地交易采取以下方式进行：
(一)招标，即通过发布招标公告，进行公开招标，由竞标人进行投标，经评标后确定中标人的行为。
(二)拍卖，即通过发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，由出价最高者获得土地使用权的行为。
(三)挂牌，即在一定期限内将土地交易条件在土地交易市场进行公告，并接受交易申请的行为。
第十一条除按法律、法规规定的情形外，经营性项目国有土地使用权出让、转让等，可根据需要选择招标、拍卖或挂牌交易中的一种方式。
第十二条以招标、拍卖、挂牌方式出让或转让国有土地使用权的，在招标、拍卖前应制定招标、拍卖文件和投标、竞买规则，并在招标、拍卖会和挂牌日20日前发布招标、拍卖、挂牌公告。其中以招标、拍卖方式出让和转让土地使用权的，申请参与竞投或竞买的人数应达到2人或2人以上。
公告应在土地交易市场和互联网上发布，并在《大连日报》等媒体刊登。
第十三条国有土地使用权出让和转让，应设立最低保护价。土地使用权以招标、拍卖方式交易时，未达到规定人数和最低保护价的，出让、转让方有权重新作出交易安排。最低保护价，包括招标底价及保留价。
第十四条以招标方式转让国有土地使用权的，应设立招标委员会。招标委员会由5人以上单数组成，委托人选派一名工作人员作为招标委员会主任，其余人员从专家库中随机抽出确定。随机抽出确定的专家经书面通知表示不能参加的，重新抽出确定。
第十五条招标委员会的主要职责是审定招标底价，审查投标人资格，主持开标、评标和定标工作。在招标委员会确定中标人后，由招标人给中标人签发《中标通知书》。
第十六条以拍卖方式转让国有土地使用权，应设立拍卖委员会。拍卖委员会由5人以上单数组成，委托人选派一名工作人员任拍卖委员会主任，其余人员从专家库中随机抽出确定。随机抽出确定的专家经书面通知表示不能参加的，重新抽出确定。
第十七条拍卖委员会的主要职责是审定拍卖最低成交价(以下简称保留价)，审查竞买人资格，指定拍卖主持人。拍卖主持人确定竞得人后，由拍卖人与竞得人签订《拍卖成交确认书》、《履约保证书》，对竞得人签发《中标通知书》。
第十八条以挂牌方式出让和转让国有土地使用权，应公告挂牌底价和其他交易条件。挂牌期限不少于10日。挂牌期限届满，按照以下规定确定能否成交：
(一)若在规定期限内只有一个申请人，且报价高于挂牌底价，并符合其他交易条件的，则此次交易成交；
(二)在规定期限内有2个以上申请人的，允许多次报价，土地使用权应由出价高者获得。报价相同的，由在先报价者获得；
(三)若在规定期限内没有申请人，或者有申请人但报价低于挂牌底价或不符合其他交易条件的，挂牌人可调整底价重新挂牌。竞牌人的竞牌报价以报价单为准。
第十九条以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人或摘牌人后，出让方应当与中标人、竞得人或摘牌人签订成交确认书。中标人、竞得人或摘牌人应按成交确认书约定的时间，与出让方签订《国有土地使用权出让合同》；转让方应与受让方按国家规定办理有关手续。


第四章土地交易规则


第二十条以出让方式取得的国有土地使用权再交易，转让人应委托管委办公开进行，并提供房地产权属证书或者国有土地使用权出让合同和付清地价款证明。法律、法规、规章规定交易需经核准的，由管委办在3日内进行核验后，送管委会在15日内核准。管委会核准转让的，再由管委办安排交易。
第二十一条委托人委托管委办进行公开交易，应当签订委托合同。
委托合同一般包括委托事项、时限、公告期限、委托费用、临时冻结产权、解冻等条款。
管委办应拟备委托合同示范文本。委托人与管委办签订委托合同时，可以对示范文本进行修改、增删。
第二十二条抵押权人为实现抵押要求处分抵押人国有土地使用权及地上建筑物、构造物、附着物的，应委托管委办进行公开交易，并提交抵押权人与抵押人就处分抵押物达成的协议和双方认可的评估报告。法律、法规、规章规定交易需经核准的，由管委办在3日内核验后送管委会核准。管委会核准交易的，由管委办办理手续。
第二十三条人民法院、执法机关裁定、决定处分的国有土地使用权及地上建筑物、构造物、附着物的转让，应委托管委办组织交易。
处分物为行政划拨的国有土地使用权或减免地价的国有土地使用权的，管委办应在交易前送管委会核准。管委会核准交易时，应核定是否应补交地价及应补交的地价数额。除市政府另有规定外，管委办在成交后从成交价款中首先扣减应补交的地价款及其他规费，并及时上缴市财政专户，实行收支两条线管理。
第二十四条国有土地使用权通过土地交易市场出让或转让成交后，当事人应在规定时间内凭《中标通知书》和《国有土地使用权出让(或转让)合同》申请办理权属登记。


第五章监督查处


第二十五条管委会和监察部门应在管委办设立检举或投诉信箱，接受群众对交易违纪违规行为的检举、投诉。
第二十六条管委办应将国有土地使用权出让和转让规则、运作程序、服务承诺、工作人员守则等在显要位置张挂显示，接受群众监督。
第二十七条凡有下列情形之一的，不予办理权属登记手续：
(一)违反本规定，须公开交易的国有土地使用权不实行公开交易的；
(二)须公开交易的国有土地使用权不按本规定的规范要求和方式进行公开交易的；
(三)竞标人、竞买人或竞牌人互相串通压价的；
(四)法律、法规规定属于交易无效的其他情形。
属于前款第(一)、(二)项情形的，由监察部门依法对有关单位负责人和责任人给予行政处分。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。属于第(三)项情形的，依据国家有关法律规定处理。
第二十八条土地交易管理工作人员违反有关规定，在国有土地交易过程中接受贿赂、徇私舞弊、泄漏秘密、玩忽职守的，由其所在单位或监察机关给予处分。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。造成当事人损失的，依法承担赔偿责任。


第六章附则


第二十九条招标、拍卖、挂牌出让国有土地使用权，除本规定另有规定外，适用《大连市国有土地使用权出让招标拍卖挂牌管理试行办法》。
第三十条市政府过去颁布的有关规定与本规定不一致的，以本规定为准。
第三十一条本规定由大连市人民政府负责解释。
第三十二条本规定自2002年7月1日起施行。

大连市国有土地使用权出让招标拍卖挂牌管理试行办法

第一章总则


第一条为加强大连市房地产开发建设用地的管理，规范国有土地使用权出让行为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》，制定本办法。
第二条在大连市中山区、西岗区、沙河口区、甘井子区和高新技术产业园区投资房地产开发项目，国有土地使用权出让的招标、拍卖、挂牌（以下简称招标、拍卖、挂牌），适用本办法。
第三条大连市房地产开发项目的招标、拍卖、挂牌，在大连市人民政府领导下，按计划、有组织地进行。具体工作由大连市国有土地使用权交易管理委员会办公室（以下简称管委办）负责组织实施。
第四条招标、拍卖、挂牌计划应符合全市国民经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市规划的要求，充分考虑市场需求状况，并纳入土地利用年度计划。
市管委办、规划和国土资源局应根据招标、拍卖、挂牌计划，安排地块，提出规划设计条件及详规方案，报管委会审定。
第五条招标、拍卖、挂牌的地块在招标、拍卖、挂牌前，市管委办应组织做好地价测算工作或委托具有资质的评估机构对地块市场价格进行评估，拟订招标、拍卖、挂牌底价或成交价。
第六条招标、拍卖、挂牌的实施过程应遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，并接受社会和有关部门的监督。
第七条本办法所称招标，是指招标人按本办法规定，通过发布招标公告，进行公开招标，由竞标人进行投标，经评标后确定中标人的行为。
本办法所称拍卖，是指拍卖人按本办法规定，通过发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，由出价最高者获得土地使用权的行为。
本办法所称挂牌，是指挂牌人按本办法规定，通过发布挂牌公告，由竞牌人在一定期限内报价，由出价最高者作为摘牌人获得国有土地使用权的行为。
第八条本办法所称招标人、拍卖人、挂牌人，是指市房地产开发主管部门。
本办法所称竞标人，包括中华人民共和国境内外的企业、组织和个人（招标公告有限制的除外）；本办法所称中标人，是指按本办法规定程序和条件取得土地使用权的竞标人。
本办法所称竞买人，包括中华人民共和国境内外的企业、组织和个人（拍卖公告有限制的除外）；本办法所称竞得人，是指按本办法规定程序和条件以最高应价取得国有土地使用权的竞买人。
本办法所称竞牌人，包括中华人民共和国境内外的企业、组织和个人(挂牌公告有限制的除外)；本办法所称摘牌人，是指按本办法规定程序和条件以最高报价取得国有土地使用权的竞牌人。


第二章 一般规定


第九条除法律、法规另有规定，凡经营性房地产开发项目的国有土地使用权出让，均应采取招标、拍卖、挂牌的方式进行。
第十条招标、拍卖、挂牌一般由招标人、拍卖人、挂牌人组织，也可由被委托方组织。招标、拍卖、挂牌由被委托方组织的，招标人、拍卖人、挂牌人应与被委托方签订委托书，被委托方应按委托书的约定实施招标、拍卖、挂牌。招标、拍卖、挂牌结束后，应将有关招标、拍卖、挂牌的文件报招标人、拍卖人、挂牌人备案。
第十一条以招标、拍卖方式申请参与竞投或竞买的人数应达到2人或2人以上。未达到规定人数的，招标人或拍卖人应停止招标或拍卖，重新作出交易安排。
第十二条招标应设立招标委员会，招标委员会由5人以上的单数组成，招标委员会主任、副主任从招标人中选定，其余成员从规划和国土、监察、房产等部门中选定。
招标委员会的主要职责是：审定招标文件；确认招标人提出的招标底价；审查投标人资格；主持开标和定标工作；确定中标人。
招标委员会对招标人负责，履行职责时以招标人名义进行。
第十三条招标、拍卖底价应当保密。评估机构对评估结果负有保密责任；招标、拍卖委员会的成员以及所有与招标、拍卖工作有关的人员对招标、拍卖底价负有保密的责任。
第十四条全部投标价均低于底价时，招标人应当宣布投标无效，另行确定再次招标的时间。
第十五条招标人应认真编制招标文件。招标文件一般包括：招标公告、投标须知、投标书、中标通知书、履约保证书。
招标公告由招标人在投标截止日前20日在《大连日报》或其他新闻媒体及招标人网站发布。
招标人在招标公告发出后需要修改的，应在投标截止日7日前作出相应公告。
第十六条竞标人应认真填写投标书，由法定代表人签名（个人投标的由竞标人签名）和加盖公章，连同附件组成完整的投标文件。
附件内容一般包括：股东会或董事会关于参加投标的决议及公司章程；公司营业执照副本、法定代表人证书、法定代表人身份证影印件（个人投标的提供个人身份证影印件）；法定代表人对委托代理人签署的委托文件及被委托人身份证影印件。投标文件应密封，并在投标截止日前投入标箱。
竞标人一经投标，应对投标文件所作承诺承担责任并全面履行。
第十七条招标公告规定可以通过邮寄方式投送投标文件的，竞标人可以挂号邮寄。但须在投标截止日前收到方为有效。
第十八条竞标人应按招标人的要求，在规定的时间内缴纳投标保证金。外地投标者应采取汇款或办理银行汇票的方式缴纳；本市投标者可以缴支票或银行出具的等额保函。
第十九条招标人应按招标公告或投标须知确定的时间、地点开标。
招标人在开标前发现有下列情况之一的，可以宣布中止招标，并通过公告或通知告知竞标人。
（一）标底泄露的；
（二）竞标人串通损害国家、社会利益或他人合法权益的；
（三）足以影响招标公正性的其他情况。
竞标后，如发生中标人被取消中标资格情形的，招标人可重新确定中标人或另行组织招标。
第二十条拍卖应成立拍卖委员会。拍卖委员会由5人以上的单数组成，拍卖委员会主任、副主任从拍卖人中选定，其余成员从规划和国土、监察、房产等部门中选定。
拍卖委员会的主要职责是：审定拍卖文件；确认拍卖人提出的最低成交价；审查竞买文件和竞买人资格；组织拍卖大会，确定拍卖主持人；确定竞得人。
拍卖委员会履行职责时，以拍卖人名义进行。
第二十一条竞买人的最高应价未达到最低成交价时，该应价不发生效力，主持人应当终止拍卖。
第二十二条拍卖文件由拍卖人编制，包括拍卖公告、竞买须知、竞买申请书、成交确认书、中标通知书、履约保证书。
拍卖公告于拍卖前20日在《大连日报》或其他新闻媒体及拍卖人网站发布。
拍卖公告发布后拍卖人需要更改公告内容的，应在竞买申请截止日7日前作出相应公告。竞买人可在竞买申请截止日前撤销申请或对竞买申请作出修改。
第二十三条竞买人应在竞买申请截止日前投送竞买申请书及附件，并按拍卖公告或竞买须知的要求缴纳竞买保证金。
附件内容一般包括：股东会或董事会关于参加竞买的决议及公司章程；公司营业执照副本、法定代表人证书、法定代表人身份证影印件（个人竞买的提供个人身份证影印件）；法定代表人对委托代理人签署的委托文件及被委托人身份证影印件。
拍卖人收到竞买文件后，进行预编号并发给竞买人回执。
竞买人一经投送竞买文件，就要按承诺承担责任并全面履行。
第二十四条拍卖公告规定可以邮寄竞买文件的，竞买人应挂号邮寄。但须在竞买申请截止日前收到方为有效。
第二十五条拍卖人应按拍卖公告或竞买须知确定的时间、地点进行拍卖。
拍卖由拍卖主持人主持，记录员应对拍卖全过程作出笔录。
第二十六条拍卖人应制作带有编号的竞买标志牌，并于拍卖前发给竞买人。
在拍卖进行中，竞买标志牌代表竞买人的资格。新竞价未报之前，竞买人不得撤回已经举出的竞买标志牌。
第二十七条挂牌应成立挂牌委员会。挂牌委员会由5人以上的单数组成，挂牌委员会主任、副主任从挂牌人中选定，其余成员从规划和国土、监察、房产等部门中选定。
挂牌委员会的主要职责是：审定挂牌交易文件；确认挂牌底价；审查竞牌人资格；确定摘牌人。
挂牌委员会履行职责时，以挂牌人名义进行。
第二十八条挂牌交易文件由挂牌人编制，包括挂牌公告、竞牌须知、竞牌申请书、竞牌成交确认书、中标通知书、履约保证书。
挂牌公告于挂牌前20日在《大连日报》或其他新闻媒体及挂牌人网站发布。
挂牌公告发布后挂牌人需要更改公告内容的，应在竞牌申请截止日7日前作出相应公告。
第二十九条竞牌人应在竞牌申请截止日前向挂牌人提交竞牌申请书及附件，并按挂牌公告或竞牌须知的要求缴纳竞牌保证金。附件内容一般包括：股东会或董事会关于参加竞牌的决议及公司章程；公司营业执照副本、法定代表人证书、法定代表人身份证影印件(个人竞牌的提供个人身份证影印件)；法定代表人对委托代理人签署的委托文件及被委托人身份证影印件。
竞牌人一经提交竞牌文件，就要按承诺承担责任并全面履行。
第三十条挂牌公告规定可以邮寄竞牌文件的，竞牌人应挂号邮寄。但须在竞牌申请截止日前收到方为有效。
第三十一条竞牌人应按挂牌公告或竞牌须知确定的时间、地点及有关要求参加竞牌。
第三十二条在竞牌截止的时间，挂牌人按下列规定确定是否成交：
(一)在挂牌期限内只有一个竞牌人报价，且报价高于底价，并符合其他条件的，挂牌成交；
(二)在挂牌期限内有两个或两个以上的竞牌人报价的，可多次报价，出价最高者为摘牌人；报价相同的，在先报价者成为摘牌人；
(三)在挂牌期限内无人竞牌或竞牌报价均低于底价的，挂牌不成交，挂牌人可调整底价重新挂牌。
在挂牌期限截止时仍有两个或两个以上的竞牌人要求报价的，挂牌人可对挂牌地块进行现场竞价，以确定摘牌人。


第三章程序性规定


第三十三条招标按以下程序进行：
（一）发布招标公告。
招标公告的内容一般包括：招标的目的；地块的位置、现状、面积、用途及规划要求；竞标人的范围及资格；竞标人认购招标文件的时间、地点等。
（二）办理招标登记。
凡拟参加投标的开发者，均应按招标公告指定的时间、地点办理登记手续，认购招标文件。
（三）解答问题。
由招标人就招标的有关问题进行答疑。需要统一勘察开发建设用地现场的，由招标人组织。
投标者对土地现状有异议的，应在投标前提出。标书一经投入标箱，视为无异议。
（四）编制投标文件。
投标者应按要求填写投标书和编制投标文件，做好参加投标的各项准备工作。
（五）投标。
由竞标人在投标截止日前到指定地点投送投标书及附件，并按规定缴纳投标保证金。
竞标人中标的，投标保证金抵交中标价款；未中标的，自招标大会之日起5个工作日内返还。
有下列情形之一的，投标无效：
1、投标文件未密封的；
2、投标人不具备资格的；
3、超过规定截止日期投标的；
4、投标书未写明投标单位和未加盖法定代表人印鉴的；
5、投标文件内容不齐全或不符合规定的；
6、投标文件字迹不清，无法辩认的；
7、同一投标者对同一招标地块报投两套以上（含两套）不同内容、不同价格文件的；
8、委托他人代理但委托文件不齐全或不符合规定的；
9、投标保证金未按规定到位的；
10、投标书确定的投标价低于招标底价的。
凡投标无效的，招标人无须对竞标人进行解释。
（六）开标和定标。
开标按以下程序进行：
1、主持人宣布招标大会开始；
2、开启标箱，点算标书；
3、主持人宣布本次招标底价；
4、招标委员会对投标文件进行审查，确认有效投标文件，确定中标人；
5、主持人宣布本次招标结果；
6、招标人与中标人签订《履约保证书》，对中标人签发《中标通知书》；中标人应支付的地价款，按照招标文件给定的支付方式和期限由招标人与中标人在《履约保证书》中约定。
（七）签订《国有土地使用权出让合同》。
中标人在取得《中标通知书》和签订《履约保证书》之后应与规划和国土部门签订《国有土地使用权出让合同》。
第三十四条拍卖按以下程序进行：
（一）发布拍卖公告。
拍卖公告的内容一般包括：拍卖目的；地块的位置、现状、面积、用途及规划要求；竞买人的范围及资格；竞买人认购拍卖文件的时间、地点等。
（二）办理拍卖登记。
由竞买人在公告公布的日期内到指定地点办理拍卖登记，认购拍卖文件。
（三）投送竞买文件。
由竞买人在竞买申请截止日前到指定地点投送竞买申请书及附件，并按规定缴纳竞买保证金。
竞买人竞得的，竞买保证金抵交成交价款；未竞得的，自拍卖之日起5个工作日内返还。
（四）审查竞买文件。
由拍卖委员会对竞买人报送的竞买文件进行审查。有下列情形之一的，竞买申请无效：
1、申请人不具备资格的；
2、文件不齐全或不符合规定的；
3、在竞买申请截止日后收到文件的；
4、文件字迹不清，无法辩认的；
5、采用委托形式办理申请，委托书不符合规定的；
6、竞买保证金未按规定到位的。
凡被认定为竞买申请无效的，拍卖人无须对竞买人进行解释。
（五）召开拍卖大会。
拍卖大会按以下程序进行：
1、主持人清点、确认竞买人，竞买人以标志牌显示；
2、主持人简介项目和用地情况；
3、主持人宣布竞买规则和注意事项；
4、主持人宣布报出起价第一次应价后叫价递增的幅度；
5、主持人报出起价；
6、竞买人应价；
7、当竞买人不再继续应价时，主持人对最后应价者的应价宣布两次，如没有再应价的，主持人落槌；
8、主持人宣布竞得人；
9、拍卖人与竞得人签订《拍卖成交确认书》、《履约保证书》，对竞得人签发《中标通知书》；竞得人应支付的地价款，按拍卖文件给定的支付方式和期限由拍卖人与竞得人在《履约保证书》中约定；
10、竞得人在签订《拍卖成交确认书》、《履约保证书》和取得《中标通知书》后，应与规划和国土部门签订《国有土地使用权出让合同》。
第三十五条挂牌按以下程序进行：
(一)发布挂牌公告。
挂牌公告的内容一般包括：挂牌目的；地块的位置、现状、面积、用途及规划要求；竞牌人的范围及资格；竞牌人认购挂牌文件的时间、地点等。
(二)办理竞牌登记。
由竞牌人在公告公布的日期内到指定地点办理登记手续，认购挂牌文件。
(三)提交竞牌文件。
由竞牌人在竞牌申请截止日前到指定地点向挂牌人提交竞牌文件，并按规定缴纳竞牌保证金。
竞牌人成交的，竞牌保证金抵交成交价款；未成交的，自竞牌结束之日起5个工作日内返还。
(四)审查竞牌申请。
由挂牌人对竞牌人的竞牌申请进行审查。有下列情形之一的，竞牌申请无效：
1、申请人不具备资格的；
2、文件不齐全或不符合规定的；
3、在竞牌申请截止日后收到文件的；
4、文件字迹不清，无法辩认的；
5、委托他人代理但委托文件不符合规定的；
6、竞牌保证金未按规定到位的。
(五)挂牌和竞牌。
1、在挂牌公告或竞牌须知规定的挂牌起始日，挂牌人将挂牌地块的位置、面积、用途及规划要求等，在挂牌公告规定的土地交易场所挂牌公布；
2、符合条件的竞牌人填写竞牌报价单报价；
3、挂牌人确认该报价后，更新显示竞牌价格；
4、挂牌人继续接受新的竞牌报价；
5、挂牌人在挂牌公告规定的挂牌截止时间确定摘牌人；
6、挂牌人与摘牌人签订《竞牌成交确认书》、《履约保证书》，对摘牌人签发《中标通知书》；竞牌人应支付的地价款，按挂牌文件给定的支付方式和期限由挂牌人与摘牌人在《履约保证书》中约定；
7、摘牌人与规划和国土部门签订《国有土地使用权出让合同》。


第四章法律责任


第三十六条在招标、拍卖、挂牌活动中，竞标人、竞买人、竞牌人提供虚假文件隐瞒事实的，招标人、拍卖人、挂牌人可取消其投标、竞买或竞牌资格。造成损失的，按本办法第三十七条规定处理。
第三十七条中标人、竞得人或摘牌人开出的银行支票或汇票在有效期内如出现不能兑现或不能全部兑现情况，视为中标人、竞得人或摘牌人违约。招标人、拍卖人、挂牌人可取消其中标、竞得或摘牌资格，并责令中标人、竞得人或摘牌人按交易成交价总额的20%向招标人、拍卖人或挂牌人支付违约金；因中标人、竞得人或摘牌人原因，招标人、拍卖人或挂牌人对地块另行招标、拍卖、挂牌，且另行招标、拍卖、挂牌的成交价低于原成交价的，原中标人、竞得人或摘牌人须按实际差额支付赔偿金。
第三十八条中标人、竞得人、摘牌人在招标、拍卖中有行贿等非法行为的，由招标人、拍卖人、挂牌人取消其交易资格。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十九条竞标人、竞买人或竞牌人在中标、竞得或摘牌后反悔，不签订《成交确认书》、《履约保证书》，不领取《中标通知书》的，按本办法第三十七条规定处理。同时，中标人、竞得人或摘牌人还应赔偿招标人、拍卖人、挂牌人组织招标、拍卖、挂牌活动所支付的全部费用。
第四十条招标、拍卖、挂牌委员会成员及相关工作人员在实施招标、拍卖、挂牌过程中，有徇私舞弊或受贿行为的，由行政监察部门追究其行政责任；情节严重构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。


第五章附则


第四十一条本办法由大连市人民政府负责解释。
第四十二条本办法自2002年7月1日起施行。《大连市房地产综合开发项目及国有土地使用权招标拍卖管理办法》和《〈大连市房地产综合开发项目及国有土地使用权招标拍卖管理办法〉的补充规定》即行废止。

大连市国有土地使用权转让租赁管理办法

第一条为合理开发、利用、经营土地，维护国有土地使用权转让、租赁秩序，促进城市建设和经济发展，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》，制定本办法。
第二条本办法适用于大连市行政区域内国有土地使用权的转让、租赁等交易行为。
第三条大连市国有土地使用权交易市场管理委员会办公室(以下简称管委办)统一负责全市国有土地使用权转让、租赁的管理工作。
第四条国有土地使用者在出让合同有效期内，可以采取出售、交换、赠与的方式转让国有土地使用权，也可以租赁国有土地使用权。
未按出让合同规定的期限和条件投资开发、利用国有土地的，其使用权不得转让、租赁。
第五条国有土地使用权转让、租赁，应签订合同，原出让合同规定的权利、义务必须履行。
国有土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物随之转让。
第六条地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人，享有该建筑物、附着物使用范围内的国有土地使用权。国有土地使用者转让、租赁地上建筑物、其他附着物时，其使用范围内的国有土地使用权随之转移，但地上建筑物、其他附着物作为动产转让的除外。
第七条国有土地使用权和地上建筑物及其他附着物转让、租赁，应按有关规定办理登记。
国有土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，须经管委办批准，并依照规定办理过户登记。
第八条国有土地使用权和地上建筑物及其他附着物出售、租赁等价格明显低于市场价格时，市、县(市)区人民政府有权优先购买、承租。
第九条国有土地使用权转让后，需要改变国有土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意，经原批准机关批准，重新签订出让合同，调整出让金并办理登记。
第十条凡符合下列条件的土地使用者，经管委办批准，其划拨国有土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、租赁：
(一)土地使用者为企业、其他经济组织和个人；
(二)领有国有土地使用证；
(三)具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；
(四)按规定签订国有土地使用权出让合同，并向市、县(市)区人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、租赁所获收益抵交土地使用权出让金的。
第十一条违反本办法未经批准擅自转让、租赁划拨国有土地使用权和地上建筑物及其他附着物的，依照国家和省人民政府有关规定，予以处罚。
第十二条本办法由市人民政府负责解释。
第十三条本办法自2002年7月1日起施行。