上海市人大常委会


上海市城乡规划条例

上海市人民代表大会常务委员会公告

第28号

《上海市城乡规划条例》已由上海市第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议于2010年11月11日通过，现予公布，自2011年1月1日起施行。

上海市人民代表大会常务委员会

2010年11月11日



第一章 总则

第一条 为了加强城乡规划管理，统筹城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》和有关法律、行政法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本市城乡规划的制定、实施、修改、监督检查以及相关城乡建设活动，适用本条例。

第三条 制定和实施城乡规划，以建设经济繁荣、社会文明、环境优美的国际大都市和国际经济、金融、贸易、航运中心为目标，发挥城乡规划的指导、调控作用，坚持以人为本，综合考虑经济、社会、人口、资源和环境等城市发展要素，统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放。

中心城规划的制定和实施，应当与人口疏解、功能提升、环境改善和景观优化相结合，增加公共绿地和公共空间，控制建筑容量和高层建筑。

郊区规划的制定和实施，应当促进城乡协调发展，合理确定郊区城镇布局和规模，重点发展新城和新市镇，引导郊区工业向工业园区集中、人口向城镇集中、土地向规模经营集中。

第四条 城乡规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。

第五条 经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。

任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划。

第六条 城乡规划工作实行统一领导、统一规划、统一规范、分级管理。

市人民政府领导全市城乡规划工作。区、县人民政府按照规定权限，负责本行政区域的城乡规划工作。

市规划行政管理部门负责本市城乡规划管理工作。区、县规划行政管理部门按照规定权限，负责本行政区域的城乡规划管理工作，业务上受市规划行政管理部门领导。

第七条 市人民政府设立市规划委员会。市规划委员会为议事协调机构，负责审议、协调城乡规划制定和实施中的重大事项，为市人民政府提供规划决策的参考依据。

城市总体规划和市人民政府审批的其他城乡规划在报送审批前，其草案和意见听取、采纳情况应当经市规划委员会审议。

第八条 市和区、县人民政府应当每年向本级人民代表大会或者其常务委员会报告城乡规划的制定、修改、实施以及监督检查情况；遇有重要情况，应当及时报告。

第九条 各级人民政府和规划行政管理部门应当建立城乡规划工作的公众参与制度。城乡规划的制定、实施、修改，应当充分征求专家和公众的意见。

第十条 各级人民政府应当将城乡规划的编制和管理经费纳入本级财政预算。

市规划行政管理部门应当建立和完善城乡规划管理的技术规范，为城乡规划管理提供技术支撑。

第十一条 市和区、县规划行政管理部门应当建立统一的信息公开平台，除依法不得公开的内容外，城乡规划方面的政府信息应当公开。

市规划行政管理部门应当建立规划管理信息系统，实现与有关行政管理部门之间的信息共享，提高城乡规划管理工作的效能。

第二章 城乡规划的制定

第十二条 城乡规划按照以下规定组织编制：

（一）本市行政区域内编制城市总体规划；

（二）在城市总体规划的基础上，中心城区域内编制分区规划，郊区区域内编制郊区区县总体规划；

（三）在中心城分区规划的基础上编制单元规划，在郊区区县总体规划的基础上编制新城、新市镇总体规划；

（四）在单元规划的基础上编制控制性详细规划，在新城、新市镇总体规划的基础上编制控制性详细规划和村庄规划；为了实施控制性详细规划，可以编制修建性详细规划。

黄浦江沿岸地区、苏州河沿岸地区、佘山国家旅游度假区、淀山湖风景区等市人民政府确定的特定区域，在相关城乡规划的基础上编制单元规划和控制性详细规划。

第十三条 城市总体规划由市人民政府组织编制，报国务院审批。城市总体规划报送审批前，应当经市人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由市人民政府研究处理。市人民政府应当向市人民代表大会常务委员会报告对审议意见的采纳情况，未采纳的，应当说明理由。

编制城市总体规划，应当明确中心城分区规划和郊区区县总体规划的编制范围和编制要求。

第十四条 中心城分区规划由市规划行政管理部门会同相关区人民政府组织编制，报市人民政府审批。

郊区区县总体规划，由区、县人民政府会同市规划行政管理部门组织编制，报市人民政府审批。郊区区县总体规划报送审批前，应当经区、县人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由区、县人民政府研究处理。区、县人民政府应当向区、县人民代表大会常务委员会报告对审议意见的采纳情况，未采纳的，应当说明理由。

行政区域跨中心城和郊区的，其位于中心城范围内的区域纳入中心城分区规划编制范围，编入分区规划的部分并入本行政区的总体规划。该总体规划在报送审批前，应当按照前款规定经区人民代表大会常务委员会审议。

中心城分区规划应当明确单元规划的编制范围和编制要求。郊区区县总体规划应当明确城镇规划区和村庄规划区，划分新城、新市镇总体规划的范围，明确编制要求。

第十五条 中心城单元规划以及市人民政府确定的特定区域单元规划，由市规划行政管理部门会同相关区、县人民政府组织编制，报市人民政府审批。

新城、新市镇总体规划，由区、县人民政府会同市规划行政管理部门组织编制，编制过程中，应当充分听取相关乡、镇人民代表大会的意见。新城、新市镇总体规划报送市人民政府审批前，应当经区、县人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由区、县人民政府研究处理。区、县人民政府应当向区、县人民代表大会常务委员会报告对审议意见的采纳情况，未采纳的，应当说明理由。

中心城单元规划、特定区域单元规划和新城、新市镇总体规划应当明确控制性详细规划和村庄规划的编制范围和编制要求。

第十六条 中心城控制性详细规划和新城、新市镇控制性详细规划由区、县人民政府会同市规划行政管理部门组织编制，经市人民政府批准后，报市人民代表大会常务委员会备案。

市人民政府确定的特定区域控制性详细规划由市规划行政管理部门会同相关区、县人民政府组织编制，经市人民政府批准后，报市人民代表大会常务委员会备案。

第十七条 对规划区域内的建筑、公共空间的形态、布局和景观控制要求需要作出特别规定的，在编制或者修改控制性详细规划时，规划行政管理部门应当组织编制城市设计。城市设计的内容应当纳入控制性详细规划。

第十八条 规划行政管理部门可以依据控制性详细规划组织编制修建性详细规划。修建性详细规划不得违反控制性详细规划确定的强制性内容。

第十九条 村庄规划由乡、镇人民政府组织编制，经区、县人民政府批准后，报市规划行政管理部门备案。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。

第二十条 禁止和限制建设的地域范围、建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾要求等内容，应当作为城市总体规划的强制性内容。

第二十一条 涉及城乡空间安排的各类专项规划由市有关专业管理部门会同市规划行政管理部门组织编制，经批准后纳入相应的城乡规划。

专项规划由法律、法规、规章规定的审批机关审批；法律、法规、规章规定由国务院有关部门审批的，应当先经市人民政府审核。法律、法规、规章未规定审批机关的，由市人民政府审批。

第二十二条 城乡规划组织编制机关委托相关单位承担城乡规划具体编制工作的，受委托的单位应当具有相应资质等级。

编制城乡规划必须遵守国家和本市有关法律、法规、技术规范和标准，并综合考虑地质灾害影响评价、环境影响评价和交通影响评价等结论。

第二十三条 城乡规划编制过程中，组织编制机关应当采取论证会、座谈会等方式征求专业单位和专家的意见，并根据意见对城乡规划草案予以修改完善。

城乡规划报送审批前，组织编制机关应当将城乡规划草案予以公示，并采取论证会、听证会或者其他方式，征求专家和公众意见。城乡规划草案公示时间不得少于三十日，公示的时间、地点以及意见征集方式应当在本市有关政府网站或者新闻媒体上予以公告。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。

城乡规划经批准后，组织编制机关应当在有关政府网站上对公众意见的采纳情况予以分类答复。

第二十四条 城乡规划经批准后二十日内，组织编制机关应当通过政府网站或者其他途径将城乡规划向社会公布，但依法不予公开的除外。

任何单位和个人可以依法查阅经批准的城乡规划，组织编制机关应当为查阅提供便利。

第三章 城乡规划的实施

第二十五条 市和区、县人民政府应当根据本地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，按照先规划、后建设的原则，实施城乡规划。

城乡建设和发展应当合理确定建设规模和时序，优先安排基础设施和公共服务设施的建设，严格保护自然资源、生态环境、城乡历史风貌和文物，体现地方特色，创造良好的城乡公共空间和生活环境。

城乡建设和发展应当注重地下空间的开发与综合利用，遵循统一规划、分层开发、合理利用的原则，充分考虑防灾减灾、人民防空等需要，与地面设施建设相结合。

第二十六条 市人民政府应当根据城市总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报国务院备案。

近期建设规划以重要基础设施、公共服务设施和保障性住房建设以及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局。近期建设规划的规划期限为五年。

市和区县土地储备、土地供应和相关建设活动应当与近期建设规划相协调。

第二十七条 建设项目应当符合经批准的控制性详细规划或者村庄规划，以及规划管理技术规范和标准的要求。

实施规划许可，应当遵循便民的原则，提高办事效率。

第二十八条 下列建设项目的规划许可，由市规划行政管理部门负责实施：

（一）《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》规定由市规划行政管理部门审批的建设项目；

（二）黄浦江和苏州河两岸（中心城内区段）、佘山国家旅游度假区、淀山湖风景区内的建设项目；

（三）全市性、系统性的市政建设项目；

（四）保密工程、军事工程等建设项目；

（五）市人民政府指定的其他区域的建设项目。

前款规定范围以外建设项目的规划许可，由所在区、县规划行政管理部门负责实施。

第二十九条 按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当申请核发选址意见书，核定规划条件。规划行政管理部门受理申请后，应当在三十个工作日内作出决定。

建设单位在选址意见书核发后满六个月仍未取得建设用地规划许可证的，可以向规划行政管理部门申请延期，由规划行政管理部门决定是否准予延续。未申请延期的，选址意见书自行失效。

第三十条 以出让方式提供建设用地的，在相关部门按照各自职责提出出让条件的同时，规划行政管理部门应当依据控制性详细规划提出出让地块的规划条件，作为出让合同的组成部分。

第三十一条 除本条例第二十九条、第三十条规定外的建设项目，建设单位或者个人应当向规划行政管理部门申请核定规划条件，规划行政管理部门应当在三十个工作日内核定规划条件。

建设单位或者个人在规划条件核定后满六个月仍未取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的，可以向规划行政管理部门申请延期，由规划行政管理部门决定是否准予延续。未申请延期的，核定规划条件的文件自行失效。

第三十二条 以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准或者备案后，建设单位应当申请办理建设用地规划许可证。规划行政管理部门受理申请后，应当在三十个工作日内作出决定。

建设单位在申请前款规定的建设用地规划许可证时，可按照规定同步申请办理建设用地批准手续。

第三十三条 以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当向规划行政管理部门申请办理建设用地规划许可证。规划行政管理部门受理申请后，应当在五个工作日内作出决定。

第三十四条 下列建设项目，建设单位或者个人应当按规定申请办理建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证：

（一）新建、改建、扩建建筑物、构筑物、道路或者管线工程；

（二）需要变动主体承重结构的建筑物或者构筑物的大修工程；

（三）市人民政府确定的区域内的房屋立面改造工程。

第三十五条 在国有土地上进行建设的，建设单位或者个人应当向规划行政管理部门申请办理建设工程规划许可证。

申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料；规划行政管理部门应当在三十个工作日内提出建设工程设计方案审核意见。经审定的建设工程设计方案的总平面图，规划行政管理部门应当予以公布。

建设单位或者个人应当根据经审定的建设工程设计方案编制建设项目施工图设计文件，并在建设工程设计方案审定后六个月内，将施工图设计文件的规划部分提交规划行政管理部门。符合经审定的建设工程设计方案的，规划行政管理部门应当在收到施工图设计文件规划部分后的二十个工作日内，核发建设工程规划许可证。

建设单位或者个人在建设工程规划许可证核发后满六个月仍未开工的，可以向规划行政管理部门申请延期，由规划行政管理部门决定是否准予延续。未申请延期的，建设工程规划许可证自行失效。国有土地使用权出让合同对开工时间另有约定的，从其约定。

第三十六条 在集体土地上进行农村村民个人住房建设的，村民应当向村民委员会提出个人建房申请。村民委员会受理后，应当在本村公示三十日。村民委员会同意建设的，应当将建房申请报乡、镇人民政府，由区、县规划行政管理部门委托乡、镇人民政府核发乡村建设规划许可证。

在集体土地上进行前款规定外建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报区、县规划行政管理部门核发乡村建设规划许可证。

乡村建设规划许可的实施程序，按照本条例第三十五条规定执行。

第三十七条 建设项目可能对相邻居住环境或者对公共利益产生影响的，规划行政管理部门应当按照规定会同建设项目所在地的街道办事处或者乡、镇人民政府进行建设工程设计方案公示，但依法不予公开的除外。建设工程设计方案公示期限不得少于十日。规划行政管理部门应当充分考虑公众的意见，并对采纳情况予以分类答复。公示和意见反馈时间不计入建设工程设计方案审核时限。

建设工程设计方案公示应当包括建设用地范围、用地面积、规划用地性质、建筑面积、容积率等规划设计指标，以及公示期限、反馈意见的期限和途径等内容。

第三十八条 下列建设项目免予建设工程设计方案审核：

（一）建筑面积五百平方米以下建设项目，但可能严重影响居民生活的建设项目除外；

（二）工业园区内的标准厂房、普通仓库工程；

（三）变动主体承重结构的建筑物或者构筑物大修工程，但文物保护单位和优秀历史建筑除外；

（四）法律、法规、规章规定可以免予建设工程设计方案审核的其他建设项目。

免予建设工程设计方案审核的建设项目，规划行政管理部门应当在核发选址意见书或者核定规划条件时一并告知建设单位或者个人。

第三十九条 需要临时使用国有建设用地进行建设的，建设单位应当申请临时建设用地规划许可证。规划行政管理部门受理申请后，应当在二十个工作日内作出决定。经审核，建设用地不影响控制性详细规划和近期建设规划实施，以及公共卫生、公共安全、公共交通和市容景观的，核发临时建设用地规划许可证。

建设单位在申请临时建设用地规划许可证时，可按照规定同步申请办理临时建设用地批准手续。

临时建设用地规划许可证的有效期与临时建设用地批准文件的期限一致。

第四十条 进行临时建筑物、构筑物、道路或者管线建设的，建设单位或者个人应当申请临时建设工程规划许可证。规划行政管理部门受理申请后，应当在二十个工作日内作出决定。经审核，临时建设不影响控制性详细规划和近期建设规划的实施，以及公共卫生、公共安全、公共交通和市容景观的，核发临时建设工程规划许可证。

临时建设工程规划许可证的有效期不超过两年，可以申请延期一次，但延期不超过一年。涉及临时建设用地的，临时建设工程规划许可证的有效期应当与临时建设用地批准文件的期限一致。

建设单位或者个人应当在临时建设工程规划许可证有效期届满前自行拆除临时建筑。

第四十一条 设计单位必须按照城乡规划、规划管理技术规范和标准以及规划行政管理部门提出的规划条件进行建设工程设计。

施工单位必须按照建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证及其附图、附件的内容施工。

第四十二条 新建、改建、扩建建设项目现场放样后，建设单位或者个人应当按照规定通知规划行政管理部门复验，并报告开工日期。

规划行政管理部门应当进行现场检查，经复验无误后方可准予开工。规划行政管理部门应当在接到通知后的五个工作日内复验完毕。

第四十三条 建设单位或者个人完成基地内建筑、道路、绿化、公共设施等建设后，应当向规划行政管理部门提交竣工图和竣工测绘报告等资料，申请竣工规划验收。

规划行政管理部门受理申请后，应当在十五个工作日内验收完毕。经审核，建设项目按照规划许可的要求全面完成建设，并已拆除基地内临时建筑和不准予保留的旧建筑的，应当核发竣工规划验收合格证。不符合竣工验收条件的，不予通过验收并提出书面整改意见。

第四十四条 建设工程竣工验收后六个月内，建设单位或者个人应当按照规定向市或者区、县规划行政管理部门无偿报送有关建设工程竣工资料。

建设工程竣工资料的编制，应当符合国家和本市城市建设档案管理的有关规定。

第四十五条 建设单位、个人应当按照规划许可进行建设；确需变更的，必须向规划行政管理部门提出申请。规划行政管理部门受理后，应当会同相关部门进行审核。变更的内容不符合控制性详细规划或者村庄规划的，规划行政管理部门不得批准。

申请变更的内容涉及利害关系人利益的，规划行政管理部门应当通过听证会等方式听取利害关系人意见。

以出让方式提供建设用地，建设单位变更出让合同约定的规划条件的，应当先经出让人同意。

第四十六条 建筑物的使用应当符合建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证或者房地产权证书载明的用途，不得擅自改变。

在建成区范围内，确因社会经济发展、产业布局调整、城市区域功能调整而需要改变一定区域内建筑物使用性质的，必须符合控制性详细规划的建设用地适建范围规定；涉及需要修改控制性详细规划的，按照控制性详细规划修改程序执行。

第四章 城乡规划的修改

第四十七条 城市总体规划、郊区区县总体规划的组织编制机关应当组织有关部门和专家对总体规划的实施情况进行评估。评估工作五年至少进行一次，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级人民代表大会常务委员会和原审批机关提交评估报告，并附具征求意见的情况。

第四十八条 有下列情形之一的，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改城市总体规划，中心城分区规划和单元规划，郊区区县总体规划，新城、新市镇总体规划，特定区域单元规划：

（一）所依据的城乡规划发生变更，并提出修改规划要求的；

（二）行政区划调整确需修改规划的；

（三）因国务院批准重大建设工程确需修改规划的；

（四）经评估确需修改规划的；

（五）城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。

修改前款规定的城乡规划前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结，并向市或者区、县人民代表大会常务委员会和原审批机关报告。修改涉及城乡规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。

修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，采取听证会或者其他方式征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。

第四十九条 修改城乡规划，应当依照本条例第二章有关规定，履行听取意见、审议、报批、备案和公开等程序。

第五章 监督检查

第五十条 规划行政管理部门应当对下列情况进行监督检查：

（一）未经规划许可的建设用地和建设工程情况；

（二）规划许可的执行情况；

（三）按照规划建成和保留地区的规划控制情况；

（四）建设工程放样复验；

（五）建设工程竣工规划验收；

（六）建筑物的使用性质；

（七）应当监督检查的其他内容。

第五十一条 建设单位和个人应当按照规划许可的要求进行建设，并自觉接受规划行政管理部门的监督检查。被检查的单位和个人应当如实提供情况和必要的资料，不得拒绝和阻挠。

规划管理监督检查人员履行监督检查职责时，应当出示执法证件。

第五十二条 市人民政府应当对市规划行政管理部门和区、县人民政府的城乡规划工作进行监督检查。

市规划行政管理部门和区、县人民政府应当对区、县规划行政管理部门和乡、镇人民政府的城乡规划工作进行监督检查。

市规划行政管理部门可以采用信息系统监测、定期检查和专项检查等形式进行监督检查。

区、县规划行政管理部门违法审批建设项目的，由市规划行政管理部门撤销原审批决定，并责令改正。违法审批行为未改正前，暂停该区、县规划行政管理部门审批新的建设项目。在此期间，确需审批的新的建设项目，应当报市规划行政管理部门审批。

第五十三条 任何单位和个人都有权向规划行政管理部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。

规划行政管理部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当按照规定予以受理，并进行核查、处理；核查、处理的结果，应当告知举报人或者控告人。

第五十四条 规划行政管理部门在查处违反本条例规定的行为时，发现国家机关工作人员依法应当给予行政处分的，应当向其任免机关或者监察机关提出处分建议。

第六章 法律责任

第五十五条 违反本条例规定的行为，法律、法规已有处罚规定的，从其规定。

第五十六条 区、县人民政府，乡、镇人民政府或者规划行政管理部门有下列行为之一的，由上级人民政府、上级规划行政管理部门或者监察机关依据职权责令限期改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

（一）违反法律、法规规定组织编制城乡规划的；

（二）违反法律、法规规定实施城乡规划的；

（三）未依职权查处违法建设或者接到举报后不依法处理的。

规划行政管理工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十七条 对违反本条例第四十一条第一款规定造成违法建设的设计单位，由规划行政管理部门处以设计费百分之二十至百分之一百的罚款。

对违反本条例第四十一条第二款规定造成违法建设的施工单位，由规划行政管理部门处以施工管理费的百分之二十至百分之一百的罚款。

对违反本条例第四十一条规定造成违法建设的设计单位、施工单位及其直接责任人员，规划行政管理部门应当通报建设行政管理部门处理，并由建设行政管理部门将其违法行为记入信用档案。

第五十八条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由规划行政管理部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

第五十九条 违反本条例第四十二条第一款规定，未通知规划行政管理部门复验而擅自开工建设的，由规划行政管理部门处二千元以下的罚款。

经复验不合格擅自开工建设或者未按放样复验要求施工，并造成后果的，按照第五十八条的规定予以处罚。

第六十条 违反本条例第四十四条第一款规定，未在建设工程竣工验收后六个月内向市或者区、县规划行政管理部门报送有关竣工资料的，由规划行政管理部门责令限期补报；逾期不补报的，处一万元以上五万元以下的罚款。

第六十一条 规划行政管理部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，由项目所在地区、县人民政府责令有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。

第七章 附则

第六十二条 本条例下列用语的含义：

（一）中心城是指本市政治、经济、文化中心，其范围由城市总体规划确定。

（二）郊区是指中心城以外的区域。

（三）新城是指郊区一定区域范围内的重要集中城市化地区，一般是郊区各区、县人民政府所在地，郊区区、县政治、经济和文化中心，其范围由郊区区县总体规划确定。

（四）新市镇是指郊区除新城以外，依托郊区各乡、镇历史基础和发展优势，在郊区一定区域范围内承载公共配套、社会服务等各项功能的集中城市化地区及其所服务的农村地区，其范围由郊区区县总体规划确定。

（五）中心城分区规划是指城市总体规划确定的中心城内各分区的规划，其目标是落实城市总体规划对中心城内土地利用、人口分布、产业布局、基础设施和公共服务设施等提出的要求。

（六）中心城单元规划是指分区规划确定的各单元的规划，其目标是落实分区规划对编制控制性详细规划应确定的土地使用性质、建筑总量、基础设施和公共服务设施等内容提出的要求。

（七）控制性详细规划是指以单元规划或者新城、新市镇总体规划为依据，确定建设地区的土地使用性质和使用强度的控制指标，道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制等要求的规划。

（八）修建性详细规划是指以控制性详细规划为依据所制定的、用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计。

第六十三条 本条例自2011年1月1日起施行。1995年6月16日上海市第十届人民代表大会常务委员会第十九次会议通过、1997年第一次修正、2003年第二次修正的《上海市城市规划条例》同时废止。

浅议人民检察院提起附带民事诉讼的若干问题

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[摘要]：刑事诉讼法规定人民检察院享有提起附带民事诉讼的诉权。检察机关在提起附带民事诉讼中应充当原告的法律地位，是形式上的当事人。人民检察院提起附带民事诉讼的条件以及其实体法律适用应当在民事诉讼、刑事诉讼法律规范中加以进一步的明确，以保障国家、集体财产利益在受到侵害后得到有效的救济和补偿。
关键词： 刑事附带民事诉讼 公益诉讼 诉讼地位

2005年9月，郎某等4人在宁波市北仑区柴桥街道后所村的山上盗伐林木被抓获。为了保护集体的利益，北仑区人民检察院向北仑法院提起了刑事附带民事诉讼，要求郎某等4人于2006年3月之前在盗伐原地种上同等树种苗木125株。人民检察院的这一诉讼请求得到了法院的支持。2006年1月11日，浙江宁波北仑区人民法院以盗伐林木罪分别判处郎某等4人拘役四个月零二十天并处罚金1000元；另外还要他们在4月10日前，在后所村山林被毁地段种植树木125棵，并保证成活率在90%以上，并从植树之日起管护3年。
北仑区检察院提起附带民事诉讼是依据北仑区法院、检察院2005年联合制定的《关于刑事附带民事诉讼的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。根据暂行规定，检察院的公诉部门和民事行政检察部门共同或单独以国家公诉人的身份对刑事附带民事公益诉讼案件提起诉讼，法院的刑事审判庭对刑事附带民事公益诉讼案件进行审理；同时规定了适合提起刑事附带民事诉讼案件范围；并对赔偿责任人、提起诉讼时间、起诉书制作、法院立案、检察人员出庭任务等问题做出了明确的规定。
《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）第七十七条第二款规定，“在刑事诉讼过程中，如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”。然而由于种种原因，该条规定在实践当中并未得到充分实施。同时有关人民检察院在提起附带民事诉讼中的范围以及具体程序与实体问题，法律也无明确规定，造成了理论与实践当中的混乱，由此才出现了上述北仑区的《暂行规定》。下面笔者将就上述问题进行分析，并提出一点自己粗浅的看法。

一、人民检察院提起附带民事诉讼职能在司法实践中重视不足
根据我国《宪法》和《人民检察院组织法》的有关规定，人民检察院是国家的法律监督机关，代表国家行使检察权，依法监督、保障宪法和法律的正确实施。主要职责包括对全国性的重大刑事案件行使检察监督权；依法对民事诉讼、行政诉讼实行监督等。出于维护国家集体经济利益不受侵犯的角度，我国《刑事诉讼法》七十七条规定了人民检察院可以作为提起刑事附带民事诉讼的主体。然而，在以往的诉讼实践中，由于人民检察院定位不清楚，因此检察院提起附带民事诉讼总是受到争议，被认为是游离于其主要的检察职能以外的，并且提起附带民事诉讼会造成人民检察院角色的混乱，因此该项职能常常受到忽视。《刑事诉讼法》第七十七条第二款的适用状况大打折扣，导致国家、集体财产利益不断受到侵害而无法获得救济。人民检察院该项职能在当今刑事犯罪同时侵犯国家、集体财产利益更加普遍的今天具有越来越重要的意义：
第一，保障国家、集体财产利益受到侵害后得到有效救济。在司法实践中，存在着一些给国家和社会公共利益造成相当程度损害的犯罪案件，既没有具体的受害单位、也没有具体的受害个人。比较常见的案件主要有，交通肇事犯罪导致国有防护栏毁坏、破坏性盗窃犯罪(如为盗窃投币电话中的硬币而砸坏电话机的)、破坏生产经营犯罪导致国家或集体财产损失、盗伐林木等类型的案件。另外，存在一些集体财产利益受损害，受害单位却怠于行事自己的诉权的情形。例如在宁波北仑区盗伐林木案中，当地镇政府并未充分意识到提起民事诉讼的必要性。以上案件以往被作为单纯刑事案件由检察机关提起公诉，这类案件客观上不存在明确的受害主体，因此造成的经济损失也常常被忽视，最终导致国家、集体的权益受到侵害而无法获得有效救济。人民检察院作为国家、人民利益的代表，应当担当起国家、集体财产利益“守夜人”的角色，提起附带民事诉讼，维护国家、集体的财产利益。
第二，人民检察院提起该类附带民事诉讼可以达到社会效益最大化。首先，人民检察院提起附带民事诉讼可以节约诉讼成本，提高诉讼效率。人民检察院在提起公诉的过程中对案件事实有细致的把握，可以根据犯罪事实以及所造成的实际损失在合理的范围内提起附带民事诉讼。相对于其他可能的主体来说，不再需要中间环节，提高了诉讼的效率。另外，我国刑事诉讼的原则在于惩罚与教育相结合，最终实现社会正义，而民事诉讼的最终目标在于实现社会公平，维护国家、集体、个人的合法财产利益与人身利益。针对此类案件中主观恶性不强，社会危害不大的案件，通过对犯罪人刑事责任与民事责任的合理分配，适当减轻刑事责任，转化为民事责任，这样的结果便是将犯罪人牢狱之苦，部分转化为对国家、集体经济利益的补偿，同时减少了国家司法资源的负担。达到了国家、司法机关、犯罪人三方的最优化选择，是三者在博弈过程中的纳什均衡之所在，同时。就宁波北仑区盗伐林木案来说，犯罪人在得知判决结果后也表示，愿意执行附带民事诉讼部分的判决，因为这样的判决结果可以弥补给国家带来的损失。
第三，符合当代诉权理论发展方向与世界各国的司法实践。近年来，公益诉讼逐渐成为社会关注的热点。公益诉讼是指任何组织和个人都可以根据法律的授权，对违反法律，侵犯国家利益、社会公共利益。3是把管理学的观念引入诉权理论后，当事人适格理论在近代社会的突破性发展的集中体现。对于提起公益诉讼的主体范围，学术界尚有争论，存在着广义的公益诉讼与狭义的公益诉讼之分。但对于人民检察院作为提起公益诉讼的主体，已经基本达成一致意见。根据《刑事诉讼法》第七十七条规定，人民检察院提起附带民事诉讼的条件之一是国家、集体的财产受到损失。因此，人民检察院提起附带民事诉讼属于公益诉讼的范围之内，也符合了诉权理论的发展方向。另外，就世界范围来讲，大多数国家都规定了检察院提起公益诉讼的制度。检察院作为维护国家、人民利益的主体，其保障国家、集体财产利益作用不可或缺。而检察院提起附带民事诉讼职能也正是基于此而设立的。

二、人民检察院在提起附带民事公益诉讼当中的诉讼地位
在进一步确定人民检察院提起附带民事诉讼的实体与程序权利义务之前，必须要对其诉讼地位加以界定。然而对附带民事公益诉讼中人民检察院的法律地位却有着不同的观点。
其中比较有影响的有三种学说：
第一，公诉人说。该说认为检察机关应为提起刑事附带民事诉讼的国家公诉机关，持此种观点的大多为检察机关的工作人员，也有部分审判人员。他们认为，检察机关无论提起刑事诉讼、还是提起附带民事诉讼，都代表国家行使法律监督权，都处于国家公诉机关的地位。这种观点实质上是将检察机关的公诉权运用到民事诉讼中，以求从形式上实现检察机关诉权的统一。
第二，双重身份说。该说认为检察机关既是提起刑事附带民事诉讼的国家公诉机关，同时具有附带民事诉讼原告人身份。持这种观点的认为，人民检察院在提起刑事附带民事诉讼时，它既是公诉机关，又处于附带民事诉讼原告人的地位，享有附带民事诉讼原告人的权利和义务，具有国家公诉机关和附带民事诉讼原告人的双重身份。
第三，原告人说。这种观点认为，检察机关是提起刑事诉讼的公诉机关，附带民事诉讼的原告人。理由是人民检察院既是刑事公诉机关，又在程序上处于附带民事诉讼原告人的地位，但不是实体上的民事原告人。检察机关提起附带民事诉讼的范围限于适格当事人不起诉或者没有明确的当事人的案件，是对当事人起诉机制受阻时的补充，并非属于排出其他主体的“公诉”，其诉讼地位也不应被称为“公诉人”。
以上三种观点从不同角度表述了检察机关的法律地位，都有一定的合理性。但笔者更赞同第三种观点。
一般来说，公诉是指刑事公诉，“根据刑事公诉制度，‘公诉’是指国家公诉机关国家公诉机关代表国家指控犯罪，将犯罪嫌疑人交付法院审判的诉讼活动和制度。公诉机关在什么情况下提出刑事指控，取决于刑法的规定，刑法关于具体的规定又体现了稳定和维护社会秩序者基本的公共利益”。刑事附带民事诉讼实质上是刑事、民事两种诉讼的合并审理。就民事诉讼的基本结构“两造对立”而言，民事诉讼要有相对的原、被告双方才可以成立。有权提起附带民事诉讼的主体不论是被害人还是其他有权依法代为提起诉讼的公民和法人、其他组织，均应称为附带民事诉讼原告人，享有附带民事诉讼原告人的权利和义务。由检察机关提起附带民事诉讼，它在形式上就充当了民事原告人的角色。但在事实上，检察机关并不是被害人——所主张的民事权利的所有者，真正的权利人应该是国家或者一定范围内的集体组织，检察机关只是代表国家或者集体组织提起附带民事诉讼，是“形式当事人”。在诉讼中检察机关并不享有对公共财产的处分权，有别于实体上的民事原告人，故检察机关在程序上处于附带民事诉讼原告人的地位，但不是实体上的民事原告人。也正因如此，人民法院审理由检察机关提起的附带民事诉讼不适用调解程序。
另外，笔者认为，假如将检察机关的诉讼地位定位为公诉机关，会在司法实践中出现诸多困境：首先，检察机关是否享有附带民事诉讼原告人的某些权利，如申请撤诉权、申请执行权等。诉讼过程中若被告人与被害人达成和解协议，检察机关无权撤诉，导致诉讼程序无法顺利进行；其次，如果被告人对人民法院的判决无异议，检察机关认为判决中的刑事部分正确但附带民事部分有错误，因公诉机关只有对刑事部分的抗诉权，对未生效民事判决不具有上诉权，若检察机关在附带民事诉讼中的法律地位是公诉机关，则其既无上诉权而在判决生效之前又无法行使抗诉权，导致二审程序无法启动。第三，对生效附带民事判决被告人未自觉履行的情况，审判组织亦未移交执行机构执行，作为公诉机关的检察机关是不能申请法院依法强制执行的，只有作为附带民事诉讼原告人时才能依法申请强制执行。因此，人民检察院既是刑事公诉机关，又在程序上处于附带民事诉讼原告人的地位，无论现行法律规定还是在诉讼实务中，都是必然的要求。

三、 人民检察院在提起附带民事公益诉讼当中的法律适用
(一)检察机关提起附带民事诉讼的条件
根据《刑事诉讼法》第七十七条规定，“由于被告人的犯罪行为，使国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼”。刑事诉讼法司法解释第八十五条规定，“如果是国家财产、集体财产遭受损失，受损失的单位未提起附带民事诉讼，人民检察院在提起公诉时提起附带民事诉讼的，人民法院应当受理”。根据以上规定，检察机关不能代表被害自然人提起附带民事诉讼，只能代表被害国有、集体单位提起附带民事诉讼，但应以单位未提起附带民事诉讼为前提。
在宁波北仑区《暂行规定》中，规定了检察院的督促程序，即犯罪行为侵害国家、集体财产利益，有明确的受害单位的，检察院要先实施督促程序，在经过一段期间受害单位怠于行使诉权或没有明确的受害单位时，才可以提起附带民事诉讼。我国刑事诉讼法律规范对此应当加以吸收借鉴。对于检察机关提起附带民事诉讼后被害单位又提起的，只要被害单位的起诉未超过诉讼时效，应依据受损单位优先的原则，将被害单位列为附带民事诉讼原告人，并告知检察机关撤回附带民事诉讼。
另外，我国最高人民法院和最高人民检察院应当对检察院提起附带民事诉讼的案件范围做出明确的司法解释，以指导人民检察院提起附带民事诉讼。
（二）检察机关提起附带民事诉讼的实体法律适用
基于人检察院在提起附带民事诉讼中的特殊法律地位，检察机关提起附带民事诉讼的实体法律适用具有自身的特点，也不同于一般的民事诉讼，具体表现在：
首先，在适用法律上，根据《刑事诉讼法》司法解释第一百条规定，“人民法院审判附带民事诉讼案件，除适用刑法、刑事诉讼法外，还应当适用民法通则、民事诉讼法有关规定”。这也就是说，人民法院审理附带民事诉讼案件，应当首先适用刑法、刑事诉讼法，在刑法、刑事诉讼法没有规定的前提下，应当适用民事法律法规和民事诉讼法以及司法解释。
其次，在责任认定上，人民检察院提起刑事附带民事诉讼同其他附带民事诉讼一样，损害赔偿的归责原则由刑事前提决定，只能适用过错责任原则。原因在于刑事责任和民事责任是同一行为发生两种后果而产生的两种法律责任，因此民事责任人的主观状态是从属于刑事主观状态的，而任何刑事责任的确定，无论是作为的还是不作为的犯罪，行为人都具有主观上的罪过，由此也决定了附带民事赔偿责任人主观上必须具有过错，没有主观过错的民事赔偿，是不能发生在附带民事诉讼中的，因此将适用无过错责任和公平责任的案件均排斥在附带民事诉讼之外。
第三，附带民事诉讼的赔偿范围等与民法上不尽相同。《刑事诉讼法》第七十七条第一款规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼”。最高人民法院在《刑事诉讼法》司法解释中也对此作了相应的规定。最高人民法院还在《关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》第1条规定：因人身权受到犯罪侵犯而遭受物质损失或者财物被犯罪分子毁坏而遭受物质损失的，可以提起附带民事诉讼。对于被害人因犯罪行为遭受精神损失而提起附带民事诉讼的，人民法院不予受理。由此可见，无论是国家法律还是司法解释都是将附带民事诉讼的受案范围限定在物质损失的范围内，而将精神损害赔偿排除在外。
结 语
宁波北仑区盗伐林木案是我国当今人民检察院提起附带民事诉讼的一个缩影，但并不是仅仅局限于个别的地区的个别的一个案例，而是对近年来社会上保障国家、集体、社会公共利益呼声日益高涨现状的一个回应，具有典型性和示范意义。在公益诉讼渐行渐近的今天，人民检察院作为国家和人民利益的“代言人”，应当演好保障国家、集体财产安全“守夜人”的角色，积极行使其民事诉权,依法履行附带民事诉讼职能。同时，这也是我国全面建立公益诉讼制度体系的必要准备。



1宁波北仑检法两院联合推出刑事附带民事公益诉讼规范——起诉审理受案范围不再朦胧http://news.sina.com.cn/s/2006-01-18/09238014784s.shtml
2樊崇义主编：《刑事诉讼法学》，法律出版社，2004年10月版，第109页。
 3颜运秋著：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社，2002年12月版，第9页。
4参见江伟 邵明 赵刚主编《民事诉权理论》
5江伟 杨剑《检察机关提起民事公益诉讼若干问题的探讨》http://www.civillaw.com.cn/
6参见：廖永安：《论检察机关提起民事诉讼》,《湘潭大学社会科学学报》2001年第2期，第63页；廖中洪：《检察机关提起民事诉讼若干问题研究》，《现代法学》2003年第3期，第134—135页。
7李步云主编：《宪法比较法研究》，法律出版社，1998年2月版，第946页。