上海市人力资源和社会保障局


市人力资源社会保障局关于印发《留学回国人员来沪工作申办本市常住户口实施细则》的通知

沪人社外发（2010）58号


各有关单位：

　　为规范留学回国人员来沪工作申办本市常住户口的审批程序，根据《公安部、人力资源和社会保障部〈关于规范留学回国人员落户工作有关政策的通知〉》（公通字[2010]19号）和《上海市人民政府关于印发〈鼓励留学人员来上海工作和创业的若干规定〉的通知》（沪府发[2005]34号），制定了《留学回国人员来沪工作申办本市常住户口实施细则》。现印发给你们，请认真遵照执行。

　　上海市人力资源和社会保障局

　　二○一○年十一月四日

留学回国人员来沪工作申办本市常住户口实施细则

　　第一条 目的和依据

　　为规范留学回国人员来沪工作申办本市常住户口的审批程序，根据《公安部、人力资源和社会保障部〈关于规范留学回国人员落户工作有关政策的通知〉》（公通字[2010]19号）和《上海市人民政府关于印发〈鼓励留学人员来上海工作和创业的若干规定〉的通知》（沪府发[2005]34号）以及本市的相关规定，制定本实施细则。

　　第二条 留学回国人员落户条件

　　留学人员是指公派或自费出国（境）学习，并获得国（境）外大学本科学历、学士学位（含）以上的人员；在国内获得大学本科（含）以上学历或中级以上专业技术职务任职资格，并到国（境）外高等院校、科研机构进修一年（含）以上的访问学者或进修人员。

　　留学回国人员申办本市常住户口须同时具备以下条件：

　　（一）回国后直接来上海工作，并具备以下条件之一

　　1、具有大学本科学历，回国时间在1年内且未在国内其它省市工作安置。

　　2、具有硕士研究生学历，回国时间在2年内且未在国内其它省市工作安置。

　　3、具有博士研究生学历，回国时间在3年内且未在国内其它省市工作安置。

　　（二）用人单位与留学回国人员签订的劳动（聘用）合同期限一年（含）以上，剩余合同期限（申请之日到合同截止日期）须六个月（含）以上。上述合同期限不含试用期。

　　（三）申办落户人员年龄距法定退休年龄须五年以上。属于国家认定的高层次人才或者具有特殊专长并为本市紧缺急需的海外高层次留学人员，年龄可适当放宽，但须由用人单位先向上海市人力资源和社会保障局(上海市外国专家局)申报，经审核同意后受理。

　　第三条 留学回国人员申办本市常住户口，须提交以下申请材料

　　（一）《留学回国人员安置登记表》一份（附一张二寸证件照）。

　　（二）我国驻外使（领）馆教育处（组）出具的《留学回国人员证明》原件。

　　（三）国家教育部留学服务中心国外学位（历）认证书原件。

　　（四）国外学位（历）证书复印件。

　　（五）属于进修人员的须提供国外进修证明（附推荐机构的翻译件）、国内本科以上学历证书或中级以上职称资格证书。

　　（六）出国留学前国内最高学历（位）证书复印件；属肄业的须提交肄业或退学证明复印件；留学期间与原单位未解除劳动（聘用）合同的需附相关辞职证明。

　　（七）本人护照内所有签证及出入境记录；属在香港地区学习的须附香港居民身份证。

　　（八）系家庭户口须提交户口本和身份证（出国前系农业户口的须在原籍办理“农转非”后申请）；系集体户口须提交户籍证明和身份证；留学期间已注销户籍的须附90天内有效的户籍注销证明。

　　（九）户口若报入上海市直系亲属处，须附户主的户口本、户主的房屋产权证、户主同意入户承诺书；户口若报入用人单位的附集体户口本地址首页；户口若报入上海市或区人才服务中心集体户的附同意接受函原件；户口若报入由业务管理部门推荐的集体户口的，用人单位报上海市人力资源和社会保障局（上海市外国专家局）的请示函中须注明；户口若报入本人购买的产权房内的，附房屋产权证。

　　（十）回国后已在沪工作未申办落户的，须提交劳动（聘用）合同、个人所得税完税证明、外来从业人员综合保险缴费凭证或社会保险缴费凭证；回国后未就业时间超过半年的需附劳动用工手册或由人事档案管理单位出具的书面证明。

　　（十一）有婚史者须递交结（离）婚证及相关证明；持国外结（离）婚证明另需附推荐翻译机构的翻译件。

　　（十二）相关部门要求提供的其他必要的证明材料。

　　第四条 家属随迁条件

　　符合落户条件的留学回国人员，其配偶（配偶年龄距法定退休年龄须五年以上）及16周岁以下或在普通高中就读的子女，可同时申请落户。留学人员回国后结婚的配偶，不属随迁范围。

　　第五条 家属申请随迁须提交以下申请材料

　　（一）留学回国人员配偶安置登记表（附一张二寸证件照，子女免表）。

　　（二）国内最高学历（位）证书；属肄业的提交肄业或退学证明；若配偶为留学回国人员的所需材料与留学回国人员相同。

　　（三）随（归）迁配偶（属农业户口的须先办理“农转非”）和子女的户口本或户籍证明，身份证，配偶体检证明（由上海市二级（含）以上医院出具的六个月内有效的体检报告原件）。

　　（四）国内无户籍由国外随归的配偶，附90天有效期的户籍注销证明、本人护照、签证及出入境记录。

　　（五）在国外出生的随归子女且父母双方国内均注销户籍的，须附国外出生证明和推荐翻译机构的翻译件、中国护照或中国旅行证及签证、出入境记录；在国外出生的随归子女且父母一方国内有户籍的，先要在父（母）或其他亲属户籍地报出生入户，且附国外出生证明、户口本或户籍证明、本人护照或旅行证。

　　（六）随迁配偶有工作单位的，附原单位辞职证明；若在上海已有工作单位的附用人单位的营业执照、组织机构代码证、属三资企业的须附外商投资企业批准证书、安置表须在用人单位意见栏内盖章并附劳动（聘用）合同。

　　（七）放弃随迁的配偶须提交户口本和身份证及放弃随迁承诺书。

　　（八）16周岁以上的普通高中在校生随迁的，需提供学籍证明。

　　（九）其他必要的证明材料。

　　第六条 留学回国人员申办本市常住户口及家属随迁，应当由留学回国人员所在用人单位提出申请。用人单位是指：

　　（一）在本市行政区域内注册，符合本市产业发展方面，具有用人自主权和独立法人资格的各类单位，或具有用人自主权的中央及外省市单位在沪分支机构。

　　（二）大型跨国企业在沪依法注册设立的分支机构，依法注册并设有专职人事（组织）部门的非企业法人社团机构单位。上述单位必须持有上海市社会保险登记证。

　　（三）通过人才派遣方式就业的，由建立劳动关系的派遣单位负责办理，实际用人单位应当提供相应证明。无专职人事部门的民营企业的申请，须由具有人事档案管理职能的人才中介服务机构代理申报。用人单位不得委托其他中介机构或其他单位及个人代理申报。

　　第七条 申请时用人单位须提交以下材料

　　（一）单位人事部门工作人员持介绍信及有效身份证件。

　　（二）单位报上海市人力资源和社会保障局（上海市外国专家局）的请示函并加盖单位公章。

　　（三）用人单位的法人营业执照（属三资企业的另附外商投资企业批准证书）。证件有效期剩余六个月以上。

　　（四）系事业、社团或民办非企业单位：注册登记证；金融机构：金融许可证。证件有效期剩余六个月以上。

　　（五）用人单位的组织机构代码证。证件有效期剩余六个月以上。

　　（六）用人单位系非法人分支机构的须提交：1、法人机构的营业执照复印件盖法人公章（属三资企业的另附外商投资企业批准证书复印件盖法人公章）；2、法人机构的组织机构代码证复印件盖法人公章；3、法人机构授予的人事招聘权授权书；4、分支机构的营业执照及组织机构代码证；5、分支机构的上海市社会保险登记证。证件有效期剩余六个月以上。

　　（七）用人单位与留学回国人员签订的有效劳动（聘用）合同、个人所得税完税证明、外来从业人员综合保险缴纳单或社会保险缴纳单。

　　（八）属留学人员来沪投资创办的企业需提供本企业验资报告。

　　第八条 关于办理流程

　　（一）用人单位按要求向受理部门（上海海外人才服务中心）提交申请材料。

　　（二）具有特殊专长或是本市紧缺急需的海外高层次留学人员由用人单位直接向上海市人力资源和社会保障局（上海市外国专家局）申请，经审核同意后，予以受理。

　　（三）受理部门对用人单位提交的申请材料进行初审。对材料齐全且符合法定形式要求的，应当在5个工作日内受理，并出具书面的受理通知书。材料不齐全或者不符合法定形式要求的，应当在5个工作日内出具书面的材料补正通知书，一次性告知需要补正的全部材料，并约定补正的期限。逾期仍不能补正的，视为放弃申请。

　　（四）受理部门对予以受理的材料进行整理、复核，在10个工作日内将全部申请材料报上海市人力资源和社会保障局（上海市外国专家局）审核。

　　（五）上海市人力资源和社会保障局（上海市外国专家局）按照规定，对初审材料在10个工作日内完成审核工作。

　　（六）上海市人力资源和社会保障局（上海市外国专家局）将审核通过的意见反馈受理部门，并将审核通过的落户名单汇总至上海市公安局人口管理办公室（10个工作日一次），由市公安局人口管理办公室将名单转发本市各区县公安部门。审核未通过的出具书面的《不予审批决定书》。

　　（七）受理部门根据审核意见在5个工作日内完成批复函、落户确认单、调动人员情况登记表手续，并网上告知申请单位。

　　（八）申请单位组织人事部门凭相关证明领取批件后办理户口迁移、申报、人事档案调动及劳动手册等手续（户口申报须在人事档案调入后办理）。

　　第九条 其它

　　本实施细则自2010年11月4日起施行，有效期至2015年12月31日。本实施细则中的未尽事宜，由上海市人力资源和社会保障局（上海市外国专家局）会同相关部门负责解释。


对村干部“涉土”犯罪的定性分析与思考

张闪闪


　　随着经济社会的发展和城乡一体化的不断推进，农村大量土地被征用，许多行政村获得了数额巨大的土地征收补偿款，此笔款项系失地农民未来的生存和发展的依托和希望。如何管理和使用好这笔群众的“生存钱”和“发展钱”，事关广大失地农民的切身利益和社会的稳定。但是，由于缺乏有效的投资途径，加上制度和监管上的漏洞，土地征收款成了一些“村官”争抢的“唐僧肉”。并由此引发了司法适用上的困惑，虽然，2000年4月29日，全国人大常委会第九届十五次会议通过了《关于刑法第九十三条第二款的解释》，以立法解释的形式把村委会等农村基层组织人员协助人民政府从事“七种行政管理工作”，包含“土地征收补偿费用的管理”纳入“其他依照法律从事公务的人员”。这一解释的出台，使得村委会等农村基层组织人员的身份有了一定的明晰。但在司法实践中，由于征地补偿费的构成不同、流转过程阶段的不同，其资金属性亦不相同。再加上村干部在征地补偿费流转的各个阶段其工作性质、主体身份可能发生变化，这些使得村干部在涉嫌土地征收补偿费犯罪的认定上存在分歧，是构成贪污罪和挪用公款罪，还是职务侵占罪和挪用资金罪？这些又再次引发了法学界和司法实务界的论争。 对这一问题的解决，也关系到检察机关对案件的管辖。

观点整理

　　第一种意见认为，只要是涉及到对农村“土地征收补偿费用的管理”的案件，就符合全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》的规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条规定的“其他从事公务的人员”：（一）……（四）土地征收补偿费用的管理：……因此，对于村民委员会等农村基层组织人员非法占有、侵吞、挪用而构成犯罪的，一律按“其他依照法律从事公务的人员”论，故而构成贪污罪或是挪用公款罪。
　　第二种意见认为，对农村“土地征收补偿费用的管理”不能简单的从全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》的字面去理解，而应按照土地征收补偿费用的支付与分配情况来划分案件的性质。
　　第三种意见认为，确认案件性质的关键是确定“土地征收补偿费用的管理”的阶段及款项的性质，前面两种意见只是对全国人大常委会立法解释的片面理解。
　　第四种意见认为，案件性质的确认确实与“土地征收补偿费用的管理”的阶段及款项性质有关，但问题的关键还在于确认对款项的管理是属于协助人民政府从事行政管理工作，还是属于村民自治范围内的事务。
　　认真分析以上几种意见，可以看出，他们是从不同角度来分析案件的性质的。第一种意见是把问题简单化，单纯从全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》出发，机械的理解立法规定，而未领会立法解释的精神。实践操作中，土地征收补偿费用的管理问题错综复杂，土地征收补偿费用的构成不同、流转过程阶段不同，其资金属性亦不同。还有村干部在征地补偿费支付过程的不同阶段，其工作性质、主体身份可能变化。正因为如此，全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》出台后，并未平息村干部在涉嫌土地征收补偿费犯罪的认定上的争论。第二种意见看到了土地征收补偿费用的支付和分配阶段对案件定性的影响，确实，土地征收补偿费用由于构成不同，在支付和分配前后其资金属性亦会不同。这是从犯罪对象角度进行的论证。第三种意见提出土地征收补偿费用的管理这个阶段对款项的性质的影响，亦即村干部在涉及土地征收补偿费用的过程中，并非全是进行管理。第四种意见对村干部对款项的管理是否属于协助人民政府从事行政管理工作提出了质疑。第三种意见和第四种意见则是从犯罪主体角度进行的论证。以上意见虽然立论角度不同，但其实都看到了对村干部在土地征收补偿费用涉嫌犯罪问题上影响定性的两个很重要的因素，即犯罪主体和犯罪对象问题。所以，归根结底，争论的焦点集中于两点：一是犯罪主体问题。村基层组织人员是否属于“其他依照法律从事公务的人员”。二是犯罪对象问题。“土地征收补偿费”是贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象，还是侵占罪和挪用资金罪的犯罪对象。对此，笔者将在下面进行探讨。

法理评析

　　要正确认定村民委员会等村基层组织人员涉嫌征地补偿费犯罪的性质，需要区别不同情况，具体问题具体分析。明晰各个阶段、各个部分土地征收补偿费用的性质，以及村民委员会等村基层组织在各个阶段的主体身份。

一、 犯罪对象问题分析

　　在贪污罪、挪用公款罪与职务侵占罪、挪用资金罪的认定上，一个重要的区别点在于：犯罪对象是否为公共财产。《刑法》第九十一条明确规定了公共财产的范围：（一）国有财产；（二）劳动群众集体所有的财产；（三）用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论。
　　《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定了征地补偿费用的构成：1、土地补偿费；2、安置补助费；3、地上附着物和青苗的补偿费。征地补偿费用在流转过程的不同阶段，即在支付前后（进入村财务账目）和分配前后的属性是不同的。从土地征收补偿费用的来源看，凡经政府批准征地以及转让给国有单位用地所得到的补偿费用，其款项主要来源于政府或国有单位，因此，在进入村财务账目之前，征地补偿费用属于国有财产，对此没有异议。但是，在进入村财务账目之后，则需要具体分析。
　　首先，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定：“土地补偿费归农村经济组织所有”。因此，土地补偿费支付后，即进入村财务账目后，就属于村民委员会集体所有，系集体所有的公共财产。
　　其次，地上附着物和青苗补偿费按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定：“地上附着物和青苗的补偿费归地上附着物和青苗的所有者所有”，因此在分配后显然归附着物和青苗所有人所有，属于私人财产，对此不可能成立村民委员会等村基层组织人员的职务犯罪。至于在进入村账务账目之后分配给所有人之前，村基层组织对此只是协助人民政府进行暂时管理，没有所有权，根据刑法第九十一条的规定：在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论，因此属于公共财产。
　　最后，征地安置补助费的情况比较复杂。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置的补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。可见，征地安置补助费支付后可以分为三种情况：一是需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用，属于集体所有的公共财产，成为贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象。二是由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；三是不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人同意后用于支付被安置人员的保险费用。后两种情形在支付后，属于个人财产，村民委员会等村基层组织人员的职务犯罪构成客体已经不复存在了。因此，后两种在费用分配或者处置后不涉及农村基层组织人员的职务犯罪问题。而第一种由农村集体经济组织管理和使用的征地安置补助费则成为关于适用立法解释争议的焦点。
　　安置补助费的性质到底如何？安置补助费是由省级以上人民政府确定的。按照土地管理法实施条例规定，征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。市、县和乡（镇）人民政府应加强对安置补助费使用情况的监督。可见，农村集体经济组织对安置补偿费只是享有管理和使用权，而非所有权。安置补偿费只能用于失地农民的安置，而不能用作其他。同时，对安置补偿费的使用情况，乡镇人民政府享有监督权。这里的安置补偿费，其实质应理解为安置基金，属于公款性质。①因此，在征地安置补助费支付进入村账务账目后未作处置前，可以成为贪污罪和挪用公款罪的犯罪对象。

二、犯罪主体问题分析

　　贪污罪和挪用公款罪的犯罪主体都是国家工作人员。关于国家工作人员的范围，包括四类：1、在国家机关中从事公务的人员；2、在国家机关之外的其他国有单位从事公务的人员；3、国家机关以及其他国有单位委派到非国有单位从事公务的人员；4、其他依照法律从事公务的人员。农村基层组织人员不是国家工作人员，全国人大常委会《关于刑法第九十三条第二款的解释》的规定，村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事下列行政管理工作，属于刑法第九十三条规定的“其他从事公务的人员”：（一）……（四）土地征收补偿费用的管理：……因此，对于村民委员会等农村基层组织人员只有在从事全国人大常委会解释规定的事务，才存在依法从事公务的可能，才能成立以国家工作人员论的职务犯罪。从中可以发现，“从事公务”是判断是否属于国家工作人员或是以国家工作人员论的核心要素。所谓“公务”，主要表现在与职权相联系的公共事务以及监督、管理国有财产的职务活动。可见，要正确认定犯罪主体，关键是看村民委员会等村基层组织人员在土地征收补偿费用的管理的整个过程中（进入村财务账目之前和之后）是否都是协助人民政府从事行政管理活动，亦即是否属于从事“公务”范畴。
　　在司法实践中，农村关系相对比较复杂，村干部处理事务既有日常的村集体事务，又有协助政府从事行政管理职能事务，而且人民政府与基层村组织之间往往又没有明确的特别是书面的委托关系，所以，难以区分村干部所从事的具体事务是否属于协助人民政府从事行政管理。②村民自治事务与“公务”并不是截然分开的，两者往往交织在一起，使得管辖权相对模糊。
　　征地补偿费用在支付前和支付中，即未进入村财务账目之前，如果被村民委员会等农村基层组织人员非法占有、侵吞、挪用而构成犯罪的，按“其他依照法律从事公务的人员”论，符合构成贪污罪和挪用公款罪的犯罪主体资格，对此几乎没有什么争议。但是征地补偿费用支付到位后，即进入村财务账目之后，村民委员会对该笔款项的管理、分配，是属于协助人民政府从事行政管理工作，还是履行村自治管理的职责，对此则存在意见分歧。
　　从上面第一部分对犯罪对象的分析，已经得出土地补偿费在支付进村财务账目后，即名正言顺地成为集体财产。《中华人民共和国土地管理法实施条例》也未明确规定市、县、乡镇一级对此款项的使用情况的监督，其与村基层组织在土地补偿费的关系上告一段落。而根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定：……村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产……。因此，农村基层组织人员对此项费用的管理应当属于自治或者经营事务，而非协助人民政府从事行政管理工作的公务。此种情况下，农村基层组织人员也就不属于“其他依照法律从事公务的人员”的范围。涉嫌犯罪的，不具有贪污罪和挪用公款罪的主体资格。
　　安置补助费是由省级以上人民政府确定的，其实质应理解为安置基金，属于公款性质，这在之前犯罪对象部分已有论述。再加上土地管理法实施条例规定，征地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。市、县和乡（镇）人民政府应加强对安置补助费使用情况的监督。可见，对安置补偿费的使用情况，乡镇人民政府享有监督权，其与村基层组织在此笔款项的关系上并未终结，村基层组织对安置补偿费的管理和使用，是在乡镇人民政府的监督之下。因而，可以确定，村民委员会等基层组织人员对安置补偿费用的管理和使用实际上是协助人民政府从事安置补偿费管理工作，属于公务行为。此种情况下，农村基层组织人员也就属于“其他依照法律从……事公务的人员”的范围。涉嫌犯罪的，具有贪污罪和挪用公款罪的主体资格。
　　通过上述对犯罪对象和犯罪主体的具体分析，村民委员会等村基层组织在“土地征收补偿费用”的问题上涉嫌犯罪的性质有了一定的界定，对此类案件的管辖权有了进一步的明晰。但是，由于征地补偿费用的构成比较复杂，各类款项混淆的情况又比较常见，在办案实践中，被侵占挪用的款项具体属于哪一部分往往争议较大，有时又很难界定。笔者认为，这一问题应该具体分析具体对待，对被侵占挪用的款项性质确实难以界定的，只要其中有“土地补偿费”的成份，则不能排除国有或集体财产被侵害的可能，检察机关就应该加以查处。当然，在办案过程中，如果发现不属于检察机关管辖的，再及时移送其他部门依法处理。这有利于最大限度地打击遏制村民委员会等农村基层组织人员在征地补偿款问题上的犯罪，从而维护农村社会稳定，保障农村经济健康发展。

参考文献：
① 参见刘岩《“土地征收补偿费用的管理”案件管辖权确认问题浅探》，载法学研究，2004.
② 参见倪集华、王家亮《对我省检察机关查处村干部涉土犯罪案件情况的调查》

（作者单位：浙江省嵊州市人民检察院 电话：（0575）83111379 邮 箱： zhsshz19@yahoo.com.cn）