摘要：增值税由于具有许多优点，受到多数国家的青睐。我国实行增值税的时间不长，在增值税运行方面还缺乏经验，因而也存在一些问题。其中，增值税转型问题、增值税的征收范围问题、关于小规模纳税人的问题、税收环境问题、运行机制问题以及税收管理问题比较突出。
关键词：增值税 转型 征收 管理

　　我国全面推行增值税以来，起到了很好的效果，也暴露出一些矛盾，影响了它的功能进一步充分发挥。此外，增值税的征收管理过于依赖增值税专用发票，也带来一些问题。
一、增值税转型问题
增值税的税基是货物和劳务的增值额。由于税基的价值构成不同，增值税分成三种类型：即生产型增值税、收入型增值税、消费型增值税。增值税转型问题，涉及几个方面：
（一）必要性
1、重复课税因素并未完全消除，由于我国推行的是“生产型”而非“消费型”增值税，对外购固定资产所含增值税款不予抵扣，因此，仍存在重复课税现象，并由于企业资本有机构成不同，重复课税的程度也不一，在一定程度上仍然阻碍了市场经济的发展。
2、基础产业和高新技术产业由于资本有机构成较高，投资资本支付的增值税得不到抵扣，不利于产业政策的实现。
3、内陆地区采掘业等基础产业比重大，基础产业资本有机构成较高，税负高于沿海地区加工工业，不利于缩小地区经济差距。
4、不利于扩大产品出口，参与国际市场竞争。以不含税价格出口产品是世界各国通行的做法，也是提高本国产品竞争能力的一项重要举措。由于我国实行的是生产型增值税，税款抵扣不足，即使按照增值税法定税率计算退税，出口产品仍然含有一定的增值税。产品出口成本中，由于固定资产价值所含已征税款得不到退税，不利于扩大我国产品出口。
5、增值税抵扣项目审核比较困难。由于外购固定资产所含税额不能抵扣，在实际工作中就出现了如何准确划分固定资产与非固定资产的问题。虽然财务会计制度对此做出了规定，但具体到一些单位价值超过标准、但使用年限不够，或使用年限较长、单位价值却不到标准的项目，尤其是低值易耗品和修理零配件，是否作为固定资产，容易与企业发生分歧。同时，一些企业为了达到多抵扣的目的，往往将大修理化整为零，增加了税收管理工作的难度。
6、不法分子利用扣税差异，偷逃国家税收。目前我国增值税允许抵扣的凭证种类多，扣除率不一，加上主要是依靠人工审核，辨别真伪较难，一些不法分子利用扣税差异，大肆偷骗国家税款，使国家利益受损。
7、税收负担失衡
由于我国现行增值税在税率结构、政策和管理等方面存在差异，生产型增值税税负与产业结构的资本有机构成密切相关，使得增值税税收负担分布失衡。
(1) 行业之间增值税负担水平不同。一些高新技术等资金密集型产业，由于外购固定资产比重大，所含增值税款不予抵扣，税负明显高于其他行业。同时一些自然资源开采和以矿产品为生产资料的行业，增值税负明显高于平均水平。
(2)增值税两纳税人之间税负水平不同。由于增值税一般纳税人和小规模纳税人在计算增值税方法上不同，使得两者的税负水平存在差异，销售毛利率高的商业企业如果选择做小规模纳税人，就比选择做一般纳税人的税负低，反之则高。
（二）紧迫性：
1、21世纪是知识经济竞争的年代，资本品（包括无形资产）的投资要负担税款的办法，会削弱我国知识经济的发展。
2、我国加入WTO多年，但我国产品如仍背负着隐性的“投资税”，无异带着枷锁与人赛跑，势必影响企业国际竞争力。特别是当前我国经济正处结构转型的关键时刻，需要进行资产重组，加快经济结构调整和技术进步步伐，积极推进商品出口，保证经济发展速度。在这个时候将现行增值税由生产型转换为消费型，已是十分迫切了。
（三）增值税税收负担分布失衡的弊端：
1、没有充分体现增值税公平税负的原则，不利于企业公平竞争。我国现行增值税制虽然使同一行业的企业之间增值税税负基本相同，但不同行业企业之间的增值税税负相差较大，违背了增值税税负不因行业、企业和产品差异而有差别的原则。在销售收入既定的情况下，增值税税负水平主要取决于增值额的大小和税率的高低。现行增值税税负分布不均，使得处于不同行业企业之间的竞争能力出现差别，影响了企业之间的公平竞争，不适应市场经济发展的要求。
2、影响了对税负较高行业的投资，不利于经济结构的调整和优化。经济结构失衡是我国经济运行中存在的一个深层次矛盾，加快经济结构调整的步伐，推动产业结构优化升级，是当前我国宏观经济政策的主要目标之一。然而，我国现行的生产型增值税使得企业更新设备、改造技术和从事高新技术产业的增值税税负较高，建设这些项目的投资多于一般产业，投资成本增加，经营风险加大，影响了企业技术改造和投资的积极性，进而影响到经济结构的有效调整和优化。只有尽快实施增值税转型，才能从根本上解决这个问题。
（四）转型风险
目前实施转型是会有一定风险的。风险之一是国家财政收入的保障；风险之二是企业承受能力的限度。这两个方面风险的程度又是此消彼长的，其关键则在于转型的方法。
一般来说，在原税负的基础上选择生产型增值税由于税基宽，相对税率可以定得低些；如果选择消费型增值税，由于税基没有了固定资产价值，相对税率则要定得高一些。据1994年税制改革时测算，新税制中的增值税基本税率选择生产型为17%，如果选择消费型要达到23％多，相差6个多百分点。现在如果要将生产型转为消费型，则要基本税率相应调整到23%多，国家财政收入方面的风险就基本上可以化解 。但是另一方面，各行各业纳税人之间的税负则将由于资本有机构成的高低不同而发生此消彼长。基础工业、采用高新技术的企业资本有机构成高，税负下降；加工工业、一般传统技术的企业资本有机构成低，税负上升。而后者在当前经济结构调整过程中面临困难比较多，承受增加税负的能力弱，有可能会造成破产户数增加，欠税增多，使相当一部分税收不上来。
为减轻财政风险实行收入型增值税，弊多利少。实施收入型增值税的固定资产抵扣税额总量上并没有减少，只是最初年份可能少一些，以后逐年递增，财政压力越来越大。同时，生产型增值税的许多问题依旧存在。而且从操作上讲，抛却了凭增值税专用发票扣税的链条机制，计算繁琐，税基的核实难度加大，征纳成本增大。故我们把收入型增值税排除在选择之外。当然，如果产业结构调整得快一些、经济效益提高，会减少财政风险。
（五）降低转型的代价
如果时机和方法的选择恰当，实施转型的代价就较小。有两种选择：
1、适当调高税率，做到一步到位。
结合我国经济发展的新形势，政府宏观政策取向，首先应放在扩大内需、稳定汇率以振兴经济上，税收上需要采取断然措施，立即实施转型。
2、结合政策取向分期分批逐步推行。
上述做法比较彻底，收效快，但对财政和经济的振动也大，有些影响难以预期。如果政府宏观政策取向考虑稳定的需要，则宜采取稳步渐进的方法。
二、增值税的征收范围问题
从理论上说，规范化的增值税应该覆盖到货物和劳务的所有领域。但从世界上实行增值税的国家、地区来看，并非都是如此。
现行增值税的征收范围，从社会再生产诸环节来看，主要集中在工业生产和商业流通两个环节，没有延伸到交通运输、建筑安装和其他第三产业；从课征的对象来看，主要是动产和劳务，没有涉及到不动产。由于征收范围较窄，在实践中产生了许多弊端。
1、增值税抵扣链条不完整，内在制约机制作用得不到充分有效发挥。按照增值税的基本原理，增值税具有道道征税、税不重征、环环紧扣、税负公平的特征。如果从产品的投入、产出、交换到最终消费环节全面实行增值税，就像一根链条，一环紧扣一环，完整而严密，增值税的内在制约机制就能充分发挥作用。然而，我国现行增值税仅仅是在工业生产和商品流通两个环节征收，其他领域特别是与工业和商业关系十分密切的交通运输和建筑安装等领域继续征收营业税，致使增值税的抵扣链条中断，内在制约机制的作用明显削弱，增值税的优越性难以充分发挥。
2、增值税主体税种的地位受到威胁。增值税是我国的一个主体税种，但是税制改革以来，增值税在全部税收收入中的比重不断下降，主体税种的地位明显降低。
3、政策界限难以区分，征管实践中相互扯皮。由于我国现行流转税在征收范围上采取的是增值税、消费税和营业税三税并立，前两者交叉征收，后两者互不交叉的格局，因此，在理论上，征收增值税和营业税的政策边界可以分清。然而，随着改革的不断深化，经济活动行为日趋复杂，增值税和营业税对有些行为征收的政策界限难以准确划分，如混合销售行为和兼营行为等，再加上这两个税种分属不同的国税和地税机关征收，使得在实际征管工作中经常出现相互扯皮、发生争执的现象，给纳税人和税收征管工作造成了不利影响。
4、不符合国际上增值税改革的发展方向。虽然世界各国推行增值税时，其征收范围并不完全相同，但总的来说，经济比较发达、社会基础较好、法制相对健全、管理手段较为先进的国家，增值税的征收范围覆盖面广；发展中国家在推行增值税初期，由于受主客观条件制约，征收范围往往都比较窄。然而，就增值税改革发展趋势而言，自二十世纪九十年代以来，许多国家增值税的征收范围都在不断扩大。
扩大增值税征收范围，一要有利于促进国民经济持续、快速、健康发展；二要有利于加强税收管理、增加税收收人；三要有利于税制简化，解决目前存在的矛盾。
三、税收环境问题
借鉴各国增值税改革的经验，增值税管理需要有一个良好的社会环境，包括立法程度、纳税意识、执法责任、管理水平等，社会环境又包括内部和外部两个方面。就我国推行增值税所面临的社会环境而言，还有待于进一步改善。首先，从内部来说，执法人员的责任意识较为淡薄，随意性比较大，有法不依、执法不严的现象还很普遍，主要表现为少数税务执法人员在增值税管理工作中，有章不循，有的甚至徇私枉法、内外勾结、共同作案。其次，从外部来说，全社会依法纳税和依法治税的观念还不强，具体表现在有些纳税人偷骗增值税的欲望强烈，税务违法案件有增无减，特别是少数地方党政领导随意干预税务机关依法行政，甚至指使、纵容偷骗国家税款的违法行为。
增值税管理所面临的社会环境不完善，对强化和改进增值税管理十分不利。
1、破坏了国家税法的统一，扰乱了正常的税收秩序。在增值税管理过程中，有些地方不严格按照国家税法的规定执行，而是擅自制定违反全国统一规定的地方文件，使得国家统一税法名存实亡，不仅破坏了国家税法的统一性和严肃性，而且扰乱了正常的税收秩序。
2、增加了增值税管理的难度，提高了税收成本。由于各行其是，自定章法，虽然有些规定从本地区来看有利于强化增值税管理，但从全国来看，却可能产生管理漏洞，为不法分子偷骗国家税款打开了方便之门，给增值税管理增加了新的难题。为堵塞征管漏洞，改进增值税管理，势必要投入更多的人力、物力和财力，从而使得税收成本居高不下，呈不断增长之势。
四、运行机制问题
我国现行的增值税实行凭增值税专用发票注明税额进行税款抵扣的办法，强化了增值税管理内在监督制约机制作用，有利于保证税收收入的稳定增长。然而，目前增值税管理的内在制约机制正面临挑战。
(1)增值税一般纳税人的数量逐年递减，制约机制赖以生存的主体日益萎缩。按照增值税有关规定，只有增值税一般纳税人才能实行凭增值税专用发票抵扣进项税额，因此，保证增值税一般纳税人必要的规模，是增值税管理内在制约机制有效运用和发挥作用的必要前提和重要基础。
(2)增值税专用发票管理的难度越来越大，制约机制赖以依存的载体问题很多。由于增值税专用发票具有抵扣税款的特殊功能，一些不法分子不惜铤而走险，疯狂利用增值税专用发票进行各种涉税犯罪活动，如伪造、虚开、代开、盗窃、改码等，形式多种多样，花样层出不穷，金额越来越大，后果愈来愈严重。更为严重的是，不法分子利用高科技手段伪造增值税专用发票已达到了可以乱真的地步，使增值税专用发票管理的难度不断加大，危及整个抵扣链条的严密性和有效性。
内蒙古自治区呼和浩特市人民政府


呼和浩特市政府令第16号



《呼和浩特市计算机信息系统安全管理暂行规定》已经一九九三年七月二十日市人民政府第八十五次常务会议通过，现予发布施行。



市长：白音


一九九三年七月二十三日




呼和浩特市计算机信息系统安全管理暂行规定



第一条 为保护计算机信息系统的安全，促进计算机的应用和发展，打击计算机违法犯罪行为，根据国家有关规定结合呼和浩特市计算机应用的实际情况制定本规定。
第二条 计算机信息系统（以下简称计算机系统）是指计算机软件系统、硬件系统及有关工作人员构成的信息处理系统。
计算机系统安全是指防止计算机系统及数据被非法利用和破坏，避免各种错误与损坏，保障计算机运行环境的安全和信息的完整性、可用性、保密性以及计算机的控制功能恢复功能。
第三条 凡在呼和浩特市行政区域内的计算机系统均适用本规定（个人计算机安全管理规定另行制定）。
第四条 公安机关计算机安全监察管理部门，对计算机系统安全状况进行监察、检查、指导，对危害计算机系统安全的违法犯罪行为进行查处。
公安机关计算机安全监察管理部门对计算机系统安全保卫工作行使下列监督管理职权：
（一）监督、检查管理计算机系统的使用单位（以下简称使用单位）执行有关安全法规、规章的情况。
（二）对违反本规定的行为给予处罚，对危害计算机系统安全的违法行为进行查处。
（三）对计算机系统进行安全验收，建立计算机年检制度。
（四）对计算机销售市场进行安全管理、技术认证和产品公证，受理用户的投诉并进行裁决。
（五）计算机系统安全监督的其它职责。
第五条 计算机系统的安全管理，实行统一管理与分级负责、积极预防与应急处理、安全管理与安全监察相结合的原则。制定各项安全管理和防范制度。对外出租或提供服务的，应当制定相应的安全保护制度。
第六条 计算机网络中心（站）的主管部门负责全网络的安全管理工作。统一向公安机关计算机安全监察部门办理所属使用单位的计算机系统的登记备案事项，领取《呼和浩特市计算机安全运行证》。
计算机销售单位（以下简称经营单位）必须在公安机关计算机安全监察管理部门造册登记，领取《呼和浩特市计算机经营部门安全技术合格证》。
第七条 使用单位和经营单位必须建立安全管理机构，并根据实际需要指定负责计算机系统安全的专职人员或兼职人员。
公安机关计算机安全监察管理部门负责对计算机系统工作人员进行安全培训和考核，对信息处理活动和安全措施的效力进行经常性的审计、监督，确保各项安全措施的落实。
第八条 计算机系统的研制、生产、开发、经销、使用等各环节，应遵循国家计算机安全标准和安全规范。
第九条 使用单位、经营单位，除执行本规定外，还须执行《呼和浩特市计算机病毒控制管理办法》、《计算站场地技术要求》（GB2887-82）和《计算站场地安全要求》（GB9361-88）。
第十条 计算机系统实行安全等级保护制度。使用单位应当根据国家有关规定，确定本计算机系统的安全等级、机房的安全类别、温度和尘埃级别。重要计算机系统的等级、类别、级别的确定和变更，须由使用单位报主管部门批准，并报公安机关计算机安全监察管理部门备案。
第十一条 使用单位应选调政治素质好、组织纪律性强、熟悉业务的工作人员，并经相应的安全培训、考核合格后，方可上岗工作。
对不适合在计算机系统工作的人员，应及时调离，并做好调离人员的有关安全工作。
第十二条 使用单位应建立严格的运行审批制度和日常管理制度，未经上级主管部门审定和批准的任何程序和指令，不得装入计算机系统运行。
第十三条 计算机系统工作及有关人员应严格遵守计算机系统的安全规定，严禁利用工作之便危害计算机系统的安全。
第十四条 使用单位应建立机房及其它重要区域的出入制度。建立硬件、软件、网络、媒体的使用和维护制度。
第十五条 使用单位对计算机系统数据流程的各环节应采取严格控制措施，制定数据采集、分类、校验、输入、存储、处理、加密、输出、传输、删除、使用等安全控制规程。数据文件的建立、修改、更新、删除、复制、使用，必须有完备的手续并按授权范围进行。严禁非授权人员接触和使用计算机系统资源。
第十六条 重要计算机系统的操作系统、数据库系统、网络系统应具备保护系统自身功能和信息功能；具有对非法存取活动进行监控、记录和报警功能；对用户及其权限应具备严格的鉴别措施。
第十七条 重要的计算机系统应配备上级主管部门认可的密码系统和具备周密的应急方案，保证在非正常中断时有迅速恢复的能力。
第十八条 在重要计算机中心（站）附近进行建筑施工的，应事先经公安机关计算机安全监察管理部门审查同意，方可施工。
第十九条 凡发生危害计算机系统安全的犯罪、病毒、失密、泄密、窃密等重大事件，应在二十四小时内上级主管部门和公安机关计算机安全监察管理部门报告。
第二十条 需要进行国际联网的计算机系统，应当按照国家有关规定审查批准并由管理单位报公安机关计算机安全监察管理部门备案。
第二十一条 计算机信息媒体的存放、使用、移送、消磁、销毁等，应当建立安全的管理制度。运输、携带、邮寄计算机信息媒体出入境的，应当向海关申报。
第二十二条 对计算机病毒及其它有害数据防治，由公安机关计算机安全监察管理部门实施统一管理。
计算机系统安全保护的科学研究以及成果的推广，由公安机关计算机安全监察管理部门在职责范围内进行协调和指导。
第二十三条 计算机系统安全专用产品的销售实行许可证制度。任何计算机系统安全专用产品，必须在公安机关计算机安全监察管理部门申请领取《计算机销售部门安全专用产品销售许可证》后，方可出售。
有害的计算机硬件、软件及其出版物不得出售或者散发。
第二十四条 公安机关计算机安全监察管理部门发现影响计算机系统安全的隐患，应当及时通知使用单位采取安全措施，限期改进安全状况。
第二十五条 公安机关计算机安全监察管理部门在紧急状况下，针对涉及计算机系统安全的特定事项，可以发布专项通令。
第二十六条 凡违反下列规定的，由公安机关计算机安全监察管理部门处以警告、罚款或限期整顿。
（一）违反登记制度不进行计算机系统登记的。
（二）违反《呼和浩特市计算机安全管理暂行规定》的。
（三）违反计算机信息系统国际联网备案制度的。
（四）违反计算机信息媒体管理制度的。
（五）违反计算机信息系统安全等级保护制度的。
（六）不按规定时间报告计算机信息系统发生的不安全事故的。
（七）经公安机关计算机安全监察管理部门通知改进安全状况而拒不改正的。
（八）有危害计算机系统安全的其它行为的。
第二十七条 传播计算机病毒以及其他有害数据的；未经许可出售计算机安全专用产品的；散发出售有害计算机硬件、软件及其出版物的，由公安机关计算机安全监察管理部门处以警告、罚款、没收实物。对所罚款物一律上缴地方财政，任何单位和个人不得截留。
第二十八条 计算机系统工作人员或其他使用计算机系统的人员以及有关直接责任人员违反本规定的，构成违反治安管理行为的，依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定予以处罚；构成犯罪的依法追究刑事责任。
第二十九条 当事人对公安机关计算机安全监察管理部门依照本规定所作出的裁决不服的，可以依法申请行政复议、提起行政诉讼。
第三十条 计算机系统安全保护中涉及国家秘密的，除执行本规定外，还应当遵守有关法律、法规和国家有关规定。
第三十一条 本规定由呼和浩特市公安局负责解释。
第三十二条 本规定自发布之日起施行。